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深化改革与落实科学发展观的体制保障
发布时间:2008-09-17
当前，改革面临的经济社会矛盾和问题，与以往相比，更为突出和复杂。在这个现实背景下，无论是社会对改革的聚焦点，还是人们对改革价值的认同，都从不同方面表明，改革已进入历史新阶段。
站在改革的历史新起点，讨论“深化改革与落实科学发展观的体制保障”，我认为要讲两句话：第一，尽快形成落实科学发展观的体制保障，已成为新阶段改革战略的总体要求；第二，尽快实现以政府转型为重点的改革新突破，是落实科学发展观的关键所在。
一、面对日益突出的两大矛盾，要在进一步完善市场经济体制的过程中加快建立公共服务体制
社会矛盾的变化与改革目标的选择，对顺利推进改革至关重要。改革初期，为解决我国生产力相当落后的突出矛盾，必须改革一切束缚生产力发展的体制障碍，解放和发展生产力，极大地提高经济总量。28年的改革取得了巨大的成功。今天，改革发展面临着日益突出的两大矛盾：一是经济的持续快速增长同发展不平衡、资源环境约束的矛盾越来越突出；二是全社会公共需求全面快速增长同公共服务不到位、公共产品短缺的矛盾越来越突出。这是两个基本的现实。
从这样一个现实需求出发，下一步改革目标的选择应当是，在进一步完善市场经济体制的同时，加快建立公共服务体制。实践证明，我们尽管可以用多种社会办法、市场机制的办法来解决公共服务问题，但从总体上说，要解决基本的公共服务问题，主要途径是建立有效的公共服务体制，不能把它同市场化改革等同起来。所以，确定改革的两大基本目标，一方面能够使市场化改革与公共服务体制的建立相互促进，使改革能够顺利进行；另一方面，可以凝聚改革共识，使改革能够赢得更广泛的社会支持，并形成不断增长的动力机制。
二、尽快实现经济增长方式由政府主导向市场主导的转变，更大程度发挥市场在资源配置中的基础性作用
经济增长方式转变涉及的问题很多，从体制机制来看，政府主导还是市场主导，是经济增长方式转变中更为实质、更为关键的问题。
第一，在改革发展的新阶段，政府主导的经济增长方式能不能继续维持下去，是利多还是弊多。从近几年的实践看：一是投资增长过快，很大程度上源于政府主导投资体制的推动；二是城乡发展不平衡，与政府主导的经济增长方式相关联；三是过大的资源消耗，与政府主导的粗放式经济增长方式直接相关；四是环境污染，更多地反映了政府主导的投资冲动和政府责任的缺失。就是说，改革发展走到今天，经济生活中的许多深层次矛盾和问题都同政府主导型的经济增长方式相联系。
第二，改变政府主导型的经济增长方式是不是具备了基本条件。28年经济的持续快速增长，政府主导型的经济增长方式功不可没，起了重大作用。问题在于，在初步建立了市场经济体制的条件下，使这种增长方式得以延续的基本条件发生了重大变化。无论从市场主体还是市场在资源配置中的格局来看，改变政府主导型经济增长方式的时机和条件已经基本具备。
第三，改变政府主导的经济增长方式，是不是政府在经济领域无所作为。改变的目的是如何适应市场经济发展的需求，更有效地发挥政府在经济生活中的作用。政府在经济增长中的主要作用，我把它概括为经济性公共服务。无论是中长期规划、宏观经济政策、市场监管，还是经济信息和基础设施，政府的作用是要解决市场环境问题、经济发展环境问题。为此，经济增长方式从政府主导向市场主导转变，一是如何加强市场经济条件下的国家经济职能，包括国家的市场监管职能、对外经济职能、国家保护环境职能、节约能源职能等；二是要推进结构性改革，现行的财政体制、投资体制、土地管理体制以及干部考核机制不改，改变政府主导型的经济增长就缺乏相应的体制条件。
三、加快建立以基本公共服务均等化为目标的公共服务体制，充分发挥政府在公共服务中的主体作用
从社会的现实需求来看，以下几个问题应当引起重视：
一是实现中央地方关系从“以经济总量为重点”向“以基本公共服务均等化为导向”的转变。上世纪90年代的分税制改革后，地方财政收入主要依赖于地方经济总量的增长。中央政府集中了全国财政收入的大头，但转移给地方政府的收入中，具有均衡性作用的转移支付数量、规模过小。因此，以基本公共服务均等化为重点，进一步改革和规范中央与地方的关系，对缩小地区差距、城乡差距、贫富差距有重大作用，是落实科学发展观的重大体制保障。
二是以基本公共服务均等化为目标加快推进农村综合改革。我的一个基本判断是，农村的综合改革走到今天，基本公共服务的严重缺失已经成为影响农村发展和农民收入水平提高的桎梏。为此，要以基本公共服务均等化为重点，统筹规划新阶段的农村综合改革，并尽快改变城乡二元的公共服务制度安排，为农民提供基本而有保障的公共服务。
三是以构建公共服务体系为目标，统筹规划事业单位改革。
四是加快建立社会保障体系，完善义务教育、公共医疗与社会救济制度。例如：建立全国统一的最低救济制度；进一步完善义务教育体制；加快建立覆盖城乡的公共医疗制度。
五是加快建立公共财政体制。按照基本公共服务均等化和经济社会协调发展的要求，优化财政支出结构，加快转移支付制度的改革力度。
四、以政府转型为目标的行政体制改革已成为深化改革的重点
着力推进政府行政管理体制改革，是全面深化改革、提高对外开放水平的关键。中共十六届五中全会这个概括是符合实际的。当前，政府行政管理体制改革面临三大基本任务：一是经济增长方式实现由政府主导向市场主导的转变，并由此推进市场化改革进程；二是按照加快建立公共服务体制的要求，强化政府的公共服务职能；三是改善公共治理结构，解决行政成本逐步加大、行政效率比较低下、消极腐败比较突出的问题。
当前，政府行政管理体制改革面临的情况同以往有几个很大的不同：一是社会现实需求和以往有很大的不同。比如说，在生产力极其落后的特定背景下，尽快提高经济总量，这是一个基本需求。现在这个需求仍然存在，但是社会公共需求又成为一个日益突出的矛盾。二是同以往传统计划经济体制向市场经济体制开始转轨中的政企分开、政府职能转变不同，目前主要是解决在初步建立市场经济体制的框架下政府责任何在、政府的基本职能何在、政府履行职能的途径何在等问题。三是政府自身建设面临的矛盾问题同以往有相当大的不同。政府自身建设中的问题矛盾比过去更为突出，解决难度更大。
与此相关联，部门利益、行业利益、地区利益已开始成为约束政府行为的一个重要因素。在这个背景下，政府行政管理体制改革要在统一协调的情况下才有可能取得突破。如果仍然依靠政府部门来制定自身的改革方案，这个重大改革难以有大的进展和突破。所以，改革高层协调机制的重建，是一个十分现实而紧迫的事情，在一定程度上决定着改革能不能突破、能不能取得社会的支持、能不能沿着改革本身确定的方向途径来推进。
站在改革的历史新起点，讨论“深化改革与落实科学发展观的体制保障”，我认为要讲两句话：第一，尽快形成落实科学发展观的体制保障，已成为新阶段改革战略的总体要求；第二，尽快实现以政府转型为重点的改革新突破，是落实科学发展观的关键所在。
一、面对日益突出的两大矛盾，要在进一步完善市场经济体制的过程中加快建立公共服务体制
社会矛盾的变化与改革目标的选择，对顺利推进改革至关重要。改革初期，为解决我国生产力相当落后的突出矛盾，必须改革一切束缚生产力发展的体制障碍，解放和发展生产力，极大地提高经济总量。28年的改革取得了巨大的成功。今天，改革发展面临着日益突出的两大矛盾：一是经济的持续快速增长同发展不平衡、资源环境约束的矛盾越来越突出；二是全社会公共需求全面快速增长同公共服务不到位、公共产品短缺的矛盾越来越突出。这是两个基本的现实。
从这样一个现实需求出发，下一步改革目标的选择应当是，在进一步完善市场经济体制的同时，加快建立公共服务体制。实践证明，我们尽管可以用多种社会办法、市场机制的办法来解决公共服务问题，但从总体上说，要解决基本的公共服务问题，主要途径是建立有效的公共服务体制，不能把它同市场化改革等同起来。所以，确定改革的两大基本目标，一方面能够使市场化改革与公共服务体制的建立相互促进，使改革能够顺利进行；另一方面，可以凝聚改革共识，使改革能够赢得更广泛的社会支持，并形成不断增长的动力机制。
二、尽快实现经济增长方式由政府主导向市场主导的转变，更大程度发挥市场在资源配置中的基础性作用
经济增长方式转变涉及的问题很多，从体制机制来看，政府主导还是市场主导，是经济增长方式转变中更为实质、更为关键的问题。
第一，在改革发展的新阶段，政府主导的经济增长方式能不能继续维持下去，是利多还是弊多。从近几年的实践看：一是投资增长过快，很大程度上源于政府主导投资体制的推动；二是城乡发展不平衡，与政府主导的经济增长方式相关联；三是过大的资源消耗，与政府主导的粗放式经济增长方式直接相关；四是环境污染，更多地反映了政府主导的投资冲动和政府责任的缺失。就是说，改革发展走到今天，经济生活中的许多深层次矛盾和问题都同政府主导型的经济增长方式相联系。
第二，改变政府主导型的经济增长方式是不是具备了基本条件。28年经济的持续快速增长，政府主导型的经济增长方式功不可没，起了重大作用。问题在于，在初步建立了市场经济体制的条件下，使这种增长方式得以延续的基本条件发生了重大变化。无论从市场主体还是市场在资源配置中的格局来看，改变政府主导型经济增长方式的时机和条件已经基本具备。
第三，改变政府主导的经济增长方式，是不是政府在经济领域无所作为。改变的目的是如何适应市场经济发展的需求，更有效地发挥政府在经济生活中的作用。政府在经济增长中的主要作用，我把它概括为经济性公共服务。无论是中长期规划、宏观经济政策、市场监管，还是经济信息和基础设施，政府的作用是要解决市场环境问题、经济发展环境问题。为此，经济增长方式从政府主导向市场主导转变，一是如何加强市场经济条件下的国家经济职能，包括国家的市场监管职能、对外经济职能、国家保护环境职能、节约能源职能等；二是要推进结构性改革，现行的财政体制、投资体制、土地管理体制以及干部考核机制不改，改变政府主导型的经济增长就缺乏相应的体制条件。
三、加快建立以基本公共服务均等化为目标的公共服务体制，充分发挥政府在公共服务中的主体作用
从社会的现实需求来看，以下几个问题应当引起重视：
一是实现中央地方关系从“以经济总量为重点”向“以基本公共服务均等化为导向”的转变。上世纪90年代的分税制改革后，地方财政收入主要依赖于地方经济总量的增长。中央政府集中了全国财政收入的大头，但转移给地方政府的收入中，具有均衡性作用的转移支付数量、规模过小。因此，以基本公共服务均等化为重点，进一步改革和规范中央与地方的关系，对缩小地区差距、城乡差距、贫富差距有重大作用，是落实科学发展观的重大体制保障。
二是以基本公共服务均等化为目标加快推进农村综合改革。我的一个基本判断是，农村的综合改革走到今天，基本公共服务的严重缺失已经成为影响农村发展和农民收入水平提高的桎梏。为此，要以基本公共服务均等化为重点，统筹规划新阶段的农村综合改革，并尽快改变城乡二元的公共服务制度安排，为农民提供基本而有保障的公共服务。
三是以构建公共服务体系为目标，统筹规划事业单位改革。
四是加快建立社会保障体系，完善义务教育、公共医疗与社会救济制度。例如：建立全国统一的最低救济制度；进一步完善义务教育体制；加快建立覆盖城乡的公共医疗制度。
五是加快建立公共财政体制。按照基本公共服务均等化和经济社会协调发展的要求，优化财政支出结构，加快转移支付制度的改革力度。
四、以政府转型为目标的行政体制改革已成为深化改革的重点
着力推进政府行政管理体制改革，是全面深化改革、提高对外开放水平的关键。中共十六届五中全会这个概括是符合实际的。当前，政府行政管理体制改革面临三大基本任务：一是经济增长方式实现由政府主导向市场主导的转变，并由此推进市场化改革进程；二是按照加快建立公共服务体制的要求，强化政府的公共服务职能；三是改善公共治理结构，解决行政成本逐步加大、行政效率比较低下、消极腐败比较突出的问题。
当前，政府行政管理体制改革面临的情况同以往有几个很大的不同：一是社会现实需求和以往有很大的不同。比如说，在生产力极其落后的特定背景下，尽快提高经济总量，这是一个基本需求。现在这个需求仍然存在，但是社会公共需求又成为一个日益突出的矛盾。二是同以往传统计划经济体制向市场经济体制开始转轨中的政企分开、政府职能转变不同，目前主要是解决在初步建立市场经济体制的框架下政府责任何在、政府的基本职能何在、政府履行职能的途径何在等问题。三是政府自身建设面临的矛盾问题同以往有相当大的不同。政府自身建设中的问题矛盾比过去更为突出，解决难度更大。
与此相关联，部门利益、行业利益、地区利益已开始成为约束政府行为的一个重要因素。在这个背景下，政府行政管理体制改革要在统一协调的情况下才有可能取得突破。如果仍然依靠政府部门来制定自身的改革方案，这个重大改革难以有大的进展和突破。所以，改革高层协调机制的重建，是一个十分现实而紧迫的事情，在一定程度上决定着改革能不能突破、能不能取得社会的支持、能不能沿着改革本身确定的方向途径来推进。
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