胡敏：期待理顺中央、部门和地方的关系 破解改革升级困境

  即将于11月召开的中国共产党十八届三中全会为世人瞩目，舆论认为这将开启中国新一轮改革，全会将描绘出适应新的国际国内环境的中国整体经济改革路线图。

　　政府改革作为一项最具深远意义的改革，在这张 “顶层设计”图上具有举足轻重地位，并将成为一揽子经济改革政策的主线条，串起财税金融体制改革、生产要素价格改革、企业和农村土地产权改革、中央与地方政府关系改革等重大改革领域和重点环节，从而奠定起未来30年在中国真正建立起成熟、法治、开放型的市场经济体制，促进中国经济转型升级，由“经济大国”迈向“经济强国”，实现本世纪中叶中华民族伟大复兴的中国梦。

　　·新一届政府已从行政审批制度改革入手布局政府变革

　　本届政府一上任，就首先从清理和削减行政审批项目入手，大力推进行政审批制度改革，切实推进简政放权，进而带动整个行政体制改革。这既是拉开了新一届政府力促改革的序幕，也是抓住了政府改革的关键环节，并将贯穿政府改革的始终。

　　行政审批制度改革是一场深层次的观念和体制变革，是刺破行政管理体制改革僵局的“利刃”。这样一把改革的利刃面向的就是削减政府权力。

　　国务院总理李克强在刚刚上任的演说中就谈到，国务院机构改革的核心是转变政府职能，要从改革行政审批制度入手来转变政府职能，切实理顺政府与市场、社会之间的关系，要“把错装在政府身上的手换成市场的手”。

　　李总理表示，要有“壮士断腕的决心”，政府需要有“革自己的命”的决心、智慧和勇气。就此他提出目标，目前国务院各部门行政审批事项还有1700多项，本届政府下决心要再削减1／3以上。各级地方政府也要相应从事。

　　梳理前六轮国务院行政审批制度改革，国务院已取消和调整2497项审批项目，在简政放权上取得了一定成绩。但从总体看，目前政府对微观经济活动直接干预仍显过多，投资体制和财税体制改革滞后，行政审批事项仍然较多，一些领域的审批事项程序繁琐、办事效率低下，报批一个事项要“扣若干大门，跑千山万水，盖若干个图章”。同时，在一边“减”审批项目过程中，也还一边存在变相“增”新的审批事项的现象。

　　为此，新政府上任大半年来，就大力度推进削减行政审批项目的行动，可谓范围之大，行动之快，超过以往。

　　今年5月6日，李克强总理主持召开国务院常务会议，在研究部署2013年深化经济体制改革重点工作时决定，要抓紧清理、分批取消和下放投资项目审批、生产经营活动和资质资格许可等事项，制定实施严控新设行政许可和规范非许可审批项目的措施，加快出台政府向社会组织购买服务的指导意见。

　　5月15日，中国政府网公布《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》，取消和下放133项行政审批等事项，表明新一届政府加快转变职能的坚强决心。

　　6月19日，李克强总理在例行国务院常务会议上，又决定对新组建国务院机构再取消和下放了32项行政审批等事项，包括取消能源企业发展建设规划审批、铁路客货直通运输审批、出版单位变更登记，下放电力业务许可、港澳台在内地设立独资医院审批等。

　　9月11日，国务院进一步公布《关于取消76项评比达标表彰评估项目的决定》，在前一阶段已经取消和下放两批共计13项评比达标表彰评估项目的基础上，再次取消76项。政府转变职能和简政放权迈出了新的步伐。

　　从这一系列有力举措看，新一届政府从最高政府机构自我改革、带头示范，着力推动形成权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的国务院机构职能体系，真正做到政府该管的管住管好，该取消的取消、该下放的下放、该整合的整合不该管的不管不干预，以减少政府微观管理事务，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用、更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用、充分调动中央和地方两个积极性，切实创新行政管理方式，增强政府治理能力，提高政府规范化建设和管理科学化水平。

　　可以说，改革行政审批制度，深化行政体制改革，为新一届三中全会做出重大改革部署发出了积极的信号。

　·政府改革的核心是要切实厘清政府与市场的边界

　　为什么说政府改革是新一轮改革的主线条，并被认为是新一届三中全会描画经济改革路线图的主脉络呢？

　　在市场和社会体制中，具有法理意义的行为主体就是政府、企业和社会公众（或个人），这些行为主体既是社会的生产者，又是社会的消费者，它们的生产和消费行为决定了一个社会经济运行体系并促进着社会经济向前发展。

　　市场经济从欧洲国家开始建立以来，所有经济学派研究的核心问题都离不开正确处理政府、市场和社会法人（公众）的关系。其理想的状态是，在信息充分和产权清晰的前提下，市场能够通过价格机制、供求机制和竞争机制发挥资源的有效配置作用，政府所要做的就是解决“市场失灵”问题，并通过提供公共产品服务、维护市场公平、平抑经济波动、构筑社会保障来体现政府应有的职能，从而发挥“两只手”协同管理作用。

　　中国30多年来的改革开放，一定意义上也正是不断探索处理好政府、市场、企业和社会关系的过程。回溯改革开放以来我们党代会的七次三中全会（从党的十一大到十七大），其中指引我国重大经济改革走向起关键作用的有四次。

　　第一次是1978年中共举行的划时代的十一届三中全会，这次全会开启了中国改革开放新时代。我国经济体制开始从高度集权的计划经济开始向有计划的商品经济转向。此后的十多年，改革从推行农村土地承包制、探索国营企业承包制到股份制试点、推进城市改革试点、再到价格改革，中央与地方财政施行“分灶吃饭”，极大调动了各类经济主体的积极性，其核心是政府向市场和经营主体放权，驱动起经济发展的内在活力。

　　第二次是1993年十四届三中全会。这次会议提出《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，开始构建起我国社会主义市场经济的基本框架。这次全会确立了我国建立社会主义市场经济体制的总体规划，将经济体制改革的目标和基本原则系统化、具体化，成为上世纪九十年代我国经济体制改革的行动纲领，明确提出了建立现代企业制度，培育和发展市场体系，建立健全宏观经济调控体系，以及一系列配套制度设计。这为我国计划经济体制全面走向社会主义市场经济体制奠定了基础框架。其中，政府与市场的关系被明确为，市场要在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用，政府管理经济的职能是建立以间接手段为主的完善的宏观调控体系。

　　第三次是2003年的十六届三中全会。全会提出《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。这个决定坚持社会主义市场经济的改革方向，面向我国加入WTO后在新的世纪经济已全面融入全球化、市场化进程的时代背景，着力制度建设和体制创新，着力于统筹兼顾，协调好改革进程中的各种利益关系，进一步释放经济主体和市场的活力，全面提升竞争能力，在更大范围、更广领域，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。政府的职能进一步明确为加强国家宏观调控，规范市场秩序、完善社会管理和提供公共服务，形成促进经济社会可持续发展的长效机制。

　　可以说，这三次重要的全会引领了中国30多年来在各领域的重大经济改革。改革每前进一步，对政府和市场的关系认识就前进一大步。但毋容置疑，随着经济实力的不断增强，各类经济主体的蓬勃发展，国际经济环境的起伏跌宕，国内经济发展的不平衡不协调的矛盾也不断突出，不同发展阶段的利益诉求更为复杂多变。在中国不长的市场经济实践中，政府要能在市场经济周期波动中能够游刃有余，不断摆正政府与市场的关系，始终是一个重大现实课题。

　　这期间就会出现一系列矛盾和挑战。比如，在国有经济和民营经济发展上，政府如何施章有度，不搞“父爱主义”，保持两类经济主体协力发展，公平竞争；在中央和地方关系上，如何切实做到财权和事权对等，兼顾地区发展差异，掌握好集权和分权的尺度；在构筑统一市场秩序上，如何切实打破行政性垄断，削弱地方保护主义，将市场竞争的负外部性均纳入资源价格的构成中，形成有利于市场公平竞争的要素价格体系；在开放性经济中，如何平衡好国内国际两个市场、两种资源的关系，等等。

　　问题的核心，最终可以归到加强政府自身的改革创新。政府与市场的关系具有明确的边界，政府必须勇于割断在市场竞争中的利益链条，切实解决好政府的资源配置权过多过大，越位错位缺位现象过多问题。政府决不能作为经济主体参与市场的资源分配，决不能把宏观调控权转化为对公共资源的垄断权、把公共服务权转化为市场利益的配置权、把法制管控权转化为政府利益的寻租权，必须界定好“政府的归政府，市场的归市场”，政府需要回归到一个服务型政府、廉洁性政府、法治型政府的本位中去。

　　解决这一系列改革发展中的重大问题，在新一届三中全会的顶层设计路线图中，应当值得期待。

　　·期待理顺中央、部门和地方的关系 破解改革升级的困境

　　在此轮改革中，一个重大看点就是中央、部门和地方的关系设计，所谓的“条块经济”在30多年的改革中，一直是改革的难点和焦点。下一轮经济改革要能深化、升级乃至于突破，需要在打破“条块经济”上取得实质性进展。

　　首先是推进行政体制改革。在政府管理层级中，中国政府目前是五级层级管理，近年来在沿海发达地区，省管县试点已取得不少成效，但要由点到面推开，还有不少障碍。层级多，从管理学角度看，必然带来信息失真、成本过大、效率衰减，并助长各个层级的权力寻租。目前行政审批制度改革还只是管理工具上的改革。推进行政体制改革，减少管理层级，需要促进管理的扁平化，缩短“条”的时长和战线。

　　其次是深化财税体制改革。前30年改革，我们经历了财政“分灶吃饭”到“分税制”改革，在经济成长阶段都各自发挥了重要作用。在我国市场经济发展到今天，财税体制改革的关键是解决好中央和地方财权事权的严格匹配问题，既能充分调动中央和地方的两个积极性，又能减少“块块经济”的市场分割和地方保护主义。目前过量的地方政府债务和严重依赖“土地财政”发展地方经济的模式，已经制约了经济的持续健康发展。要通过下一步改革，给地方更多的财政自主权，这也是释放改革红利的重要举措。

　　第三是必须打破行政性垄断。近年来，电信、电力、铁路、银行等部门倚重于中央的直接管理，尽管在发挥国有经济的影响力、带动力和控制力上发挥了重要作用，给国民经济做出了重要贡献，但因为过强的占有资源能力，客观上也挤占了民营经济的发展空间，设置了过高的进入门槛，也扭曲了资源要素价格体系，影响了公平竞争的市场秩序。反过来也制约了这些“高富帅”企业的市场竞争力的提升。

　　第四是建立好法治型政府框架。要建立起用严格制度的约束框住政府的权力。市场经济的主体始终是企业，政府只有更加尊重市场经济规律，更大程度、更广范围发挥市场配置资源的基础性作用，保护好市场主体的合法权益，维护公平的市场竞争，要通过打破社会阶层固化，切实促进权利公平、机会公平、规则公平，才能更好激发社会成员创造财富的积极性，市场主体的创造活力才能有效释放，社会主体的发展空间才能有效拓展。

　　政府的归政府，市场的归市场，社会的归社会。中国的经济改革和经济的转型升级必然掀开新的历史篇章。

  (作者为国家行政学院研究员、经济学博士）