守住底线 找准方向

    党的十八届三中全会已明确了深化农村土地制度改革的方向，今年中央一号文件又对当前和今后一个时期的改革作出了具体部署。当前，社会各界对土地改革的议论不少，很多人希望改革的步子能快一些、改革的范围能大一些。但是农村土地制度改革事关重大，必须在中央统一部署下，按照“守住底线、试点先行”的原则，审慎稳妥推进。究竟我国土地制度如何改革，改革的路径是什么？日前，本报记者就此专访了国务院发展研究中心农村经济研究部张云华博士。

　　集体经营性建设用地入市——收益分配要均衡各方利益

　　党的十八届三中全会提出建立城乡统一的建设用地市场，而中央一号文件进一步明确，引导和规范农村集体经营性建设用地入市。在张云华看来，建立城乡统一的建设用地市场必须搞清3个问题：谁是入市主体，如何入市，利益如何分配？

　　第一，谁是入市主体？从土地产权看，主体应该是拥有土地产权的农村集体经济组织或村民小组。但这些组织在现实中往往有名无实，甚至没有机构代码，并不是独立的市场行为主体。同时，集体土地产权还存在所有权与使用权分离，产权不清晰的问题，以及集体代理人以权谋私、耕地非法转用、农民利益受损等问题。如果全国几十万个村集体或小组充当集体建设用地出让和入市的主体，土地规划控制和用途管制将会更难。

　　第二，集体经营性建设用地如何入市？可行的路径是用地主体与土地产权主体直接交易，包括流转买卖、出租、入股等，用地主体向土地产权主体支付土地价款、租金或股金。而政府主要负责3项工作：建立交易平台和市场，土地利用规划和用途管制审核，拟定集体建设用地交易的财税制度并征收税费。至于如何交易，完全可以使用现有的土地交易平台和交易市场，但不能任由无数个单独的集体随意出让土地，而是经由土地交易市场通过招拍挂制度出让入市。招拍挂制度是土地资源有效配置的可行途径，能够真正体现土地价值，但需要重新设计一些交易制度和规则。比如，集体土地主体如何直接参与，政府部门如何审核土地的入市和利用是否符合规划和用途管制，如何指导和服务土地供需双方参与交易等。

　　第三，如何建立土地增值收益分配机制？张云华认为，可行的路径是建立“税收+分成”制度，以税收保障国家和政府利益，以分成平衡各级政府利益、平衡集体和农民利益。由于建立的是城乡统一的建设用地市场，政策设计上也需要统一税制，包括土地变性、入市、转让、使用等环节的土地增值税、营业税、所得税、契税、城镇土地使用税、城建税、教育费附加等。这里还需要解决的一个问题是土地出让金与税费之间的差额，如果沿用同样的税费标准，同样一块土地，城镇国有土地的土地出让金会高于集体建设用地的税费总额，这样的改革增加了集体和农民利益，但国家和政府会比过去减少收入。可行的办法还是“税收+分成”，或者合理提高集体建设用地税费标准，适当增加税费项目，保持两者平衡。

　　加快推进征地制度改革——严格拟定公益性用地目录

　　党的十八届三中全会提出，缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。对此，中央一号文件又再次加以强调，要求抓紧修订有关法律法规。

　　据张云华介绍，早在党的十七届三中全会，就曾提出“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。”但5年来，公益性和经营性建设用地仍没有界定清楚，缩小征地范围，合理设置补偿标准，完善被征地农民就业、住房和社会保障等方面工作的进展均不明显。

　　张云华指出，要建立城乡统一的建设用地市场，推动征地制度改革，就必须对《土地管理法》中的相关条款进行完善，征地补偿以农业产值为依据应当转变为以土地市场价值为依据。让土地涨价既归公、也归民，实现土地增值收益在国家、地方政府和农民之间合理分配。

　　在逐步缩小征地范围方面，必须界定公益性用地和经营性用地目录，防止借公益性用地之名拿地之后行经营性用地之实。2001年国土资源部就曾颁布《划拨用地目录》，应以此为基础，严格拟定公益性用地目录。

　　对于石油、煤炭、天然气、电力、水电等能源行业，公路、铁路、航空、水路等交通行业，不必区分国家重点扶持与非重点扶持。同时，能源交通行业企业具有一定的垄断性，是明显具有营利性的市场经营主体。因此，征地成本应内化为其经营成本，不能以损失弱势的农民土地利益来补贴强势的能源交通企业。

　　对于党政机关办公用地、城市基础设施、教育设施、科研机构、体育设施、公共文化、医疗卫生、社会福利等也应严格界定公益性用地目录，详细列举，不能含糊不清，让行政或市场主体浑水摸鱼，以公益性用途免费或便宜拿地，却经营谋利或大修大建。

　　完善农村宅基地管理制度——建立产权交易市场是前提

　　党的十八届三中全会提出要赋予农民更多财产权利，其中最大的突破在于农民集体资产股份、土地承包经营权、住房财产权可以进行抵押、担保，具有了融资功能。另外，农民集体资产的有偿退出与继承权、农民住房财产的转让、改革宅基地制度等也被鲜明地提出来，这也都是不小的突破。值得注意的是，这些创新和突破需要一个实现条件——建立公开的农村产权流转交易市场。现在农民的资产是“沉睡的资产”，没价值或价值低的原因就是因为没有产权交易市场。

　　张云华认为，当前，我国农村宅基地制度保障了农民“住有所居”，赋予了农民基本而重要的居住性社会福利，促进了农村经济社会的稳定发展。然而，随着我国城镇化与工业化快速推进，农村人口大规模向城镇和发达地区迁移，宅基地制度已不适应形势发展要求：宅基地集体所有权不清晰，用益物权权能不完整，导致分享宅基地增值收益难。同时，宅基地自发流转现象普遍，闲置浪费问题突出，宅基地无偿回收政策是制度性因素。而随着农房抵押试点兴起，宅基地不得抵押法律受到挑战。另外，“房地关系”处理失当，“拆房圈地”逐渐蔓延，农民个人及社会风险加大。

　　中央一号文件明确，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，各地不得自行其是、抢跑越线。在张云华看来，改革完善宅基地制度应遵循以下思路：

　　首先，巩固集体宅基地所有权，充实农民宅基地用益物权。从制度上进一步加强农民集体对宅基地的所有权权利，赋予集体土地和国有土地同等权利，明确农村集体经济组织作为集体土地的代表者地位，明确集体土地成员权。农民不仅对宅基地具有占有和使用的权利，还具有收益权和部分处分权。

　　其次，有条件地放开使用权流转，赋予农民完整的房屋财产权，建立农宅流转市场。在设定流转条件的情况下，逐步放开宅基地使用权流转，赋予农民宅基地使用权流转与房屋交易的权利，通过建立农村房屋与宅基地流转市场，充分实现农民宅基地用益物权与完整的房屋财产权。

　　再次，建立宅基地有偿退出制度与差别化有偿使用制度。在宅基地退出回收制度上，政府要给予经济补偿与政策支持，建立经济激励机制，合理引导农民退出闲置浪费的宅基地；在宅基地使用制度上，建立差别化有偿使用制度，对集体成员使用宅基地不收取费用，对集体外成员使用宅基地，要收取宅基地有偿使用费。

　　最后，从国家层面开展农房与宅基地抵押试点。针对各地已经开展的农村房屋抵押试点，及时总结经验，更好地引导地方进行农房与宅基地抵押。