“还权赋能”深化征地制度改革

    “缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。”党的十八届三中全会《决定》点明了深化征地制度改革的方向与重点。看似简单的一句表述，在市场决定资源配置和城乡发展一体化视野下解读，不难发现，深化征地制度改革正在一步一步逼近“还权赋能”的内核。也正因为此，姜大明部长在三中全会的辅导材料中就“征地改革是关键”做了系统的阐述。

　　《决定》关于土地管理制度改革的部署，最大亮点就是进一步扩大了农村土地权能，赋予了农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等的权能和地位，强调建立城乡统一的建设用地市场。从《决定》中我们可以看出，此次深化改革征地制度最大限度减少了政府的行政力量对城乡土地配置的干预，为农村集体经营性建设用地同等入市留足空间，完整地赋予并充分保障理应属于农民的土地支配权、处置权和收益权。

　　其实，征地制度改革探索的脚步从来就没有停过，但实践探索大多从根源上回避了“应不应该征收”的问题。缩小征地范围，就是既要分清“哪些该征哪些不该征”，又要回答“不该征但又必须用的该怎么办”。从国际经验来看，经济社会发展过程中农地转非农建设用地在所难免，在符合规划条件的前提下，除了公益用地走征收程序之外，非公益用地一律交给市场来解决。而我国的土地征收，没有公益与非公益、营利与非营利之分，一切均由政府的行政意志决定，这正是征地制度弊端日益凸显的根源。对此，2010年国土资源部启动新一轮征地制度改革，在天津、重庆、沈阳、武汉、长沙、成都等地开展缩小征地范围的试点，探索使旅游娱乐、商业服务和工业仓储等非公益用地退出征地范围，经批准以农村集体经济组织自主使用和自主交易等其他方式取得集体土地。从市场决定资源配置的层面看，征地制度改革的实质性突破就在于最大限度地缩减政府强制征收土地的规模和数量，同时允许退出征地范围的非农建设用地通过入市流转实现农民完整的土地权益。缩小征地范围有望“破茧”，但依然存在法律、政策、产权、市场、金融、财税等多重掣肘，有待通过深化改革解题。

　　换个角度看，“缩小征地范围”同样意味着依然存在“非征不可”的土地，即国家公益用地，此时的改革重点就在于规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。市场决定资源配置的作用就该体现在“买卖”双方定价而非政府单方定价，赋予农民根据土地改变用途后的市场价值进行谈判商定价格的权利；政府的调控与监管则应体现在通过完善征地审批、实施、补偿、安置、争议调处与裁决等程序，落实并强化农民对土地征收的知情权、参与权、监督权、申诉权与收益权，构建合理的土地增值收益分配机制，有效弥补市场定价“一锤子买卖”的缺陷。从各地征地制度改革探索来看，“一补了之”的货币安置难以弥补农村集体对土地所有权的让渡以及农民土地使用权的丧失，补偿再多也有花光用尽的那一刻，并不足以维持长远生计；社保安置、留地安置、择业安置、入股安置、农业安置、移民安置等不同方式因受地区和个体差别影响而显示出不同的适用性。往往多种补偿安置方式并用才能让被征地农民分享土地增值收益，确保发展成果共享，长远生计无忧。这些较为成功的经验探索都将成为征地制度深化改革的基础样板。

　　深化征地制度改革涉及重大利益格局调整，牵一发而动全身。也正是因为如此，征地制度改革圆满完成“还权赋能”的使命，还有赖于与相关领域的改革一起同步研究、系统设计、协调推进。对此，《决定》作出了统筹安排，给我们提供了深化改革的契机，也增强了我们“敢于啃硬骨头”的信心。