徐绍史:健全宏观调控体系

　　党的十八届三中全会是在我国改革进入关键时期和攻坚阶段召开的一次重要会议。会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。健全宏观调控体系是处理好政府和市场关系的重要举措，是实现宏观调控目标、提高宏观调控水平的重要制度性保障，对于加快完善社会主义市场经济体制、全面建成小康社会意义重大。

　　健全宏观调控体系的必要性和重要性

　　完善社会主义市场经济体制的基本要求就是，既更加尊重市场规律、有效发挥市场配置资源的决定性作用，又更好发挥政府作用、有效避免市场失灵。紧紧抓住并用好重要战略机遇期，促进经济持续健康发展，使我国经济实力和综合国力再上一个大台阶，实现“两个一百年”奋斗目标，进而实现中华民族伟大复兴的中国梦，都对健全宏观调控体系提出了新的更高的要求。

　　健全宏观调控体系的共识不断凝聚。党的十四大提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。党的十四届三中全会提出的社会主义市场经济体制框架，把建立和健全宏观调控体系作为五大支柱之一。经过1993年至2002年的改革实践，社会主义市场经济体制初步建立，党的十六届三中全会提出完善社会主义市场经济体制的任务，把更大程度发挥市场在资源配置中的基础性作用、健全宏观调控体系作为重要内容。党的十八大提出加快完善社会主义市场经济体制，要求更大程度更广范围发挥市场配置资源的基础性作用，完善宏观调控体系。党的十八届三中全会进一步明确，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用；科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。可见，社会主义市场经济体制包括发挥市场作用和加强国家宏观调控两个不可分割的方面，完善社会主义市场经济体制就是要正确处理市场与政府、市场调节与宏观调控的关系。实践证明，市场配置资源是最有效的形式，但市场存在自发性、盲目性和滞后性，需要进行宏观调控；而宏观调控不断面临新情况新问题，需要不断健全宏观调控体系。通过科学的宏观调控，可以弥补市场失灵，消除垄断，维护市场秩序；增加公共产品供给，形成公平合理分配格局，确保广大群众共享改革发展成果；及时促进经济总量基本平衡，熨平大的经济波动，实现经济持续健康发展。

　　健全宏观调控体系具有丰富的实践经验。改革开放以来，我们坚持社会主义市场经济的改革方向，充分发挥市场配置资源的作用，不断健全宏观调控体系，调整完善宏观经济政策，成功应对了短缺经济条件下投资消费双膨胀导致的经济过热和严重通货膨胀、有效需求不足导致的经济下滑和通货紧缩趋势、亚洲金融危机和国际金融危机等造成的严重冲击，以及重大疫情和严重自然灾害等重大突发事件，促进了经济持续健康发展，避免了经济大起大落，人民生活水平大幅提升，综合国力和国际竞争力显著增强，社会主义现代化建设取得了新的历史性成就。实践证明，只有在发展现代市场体系的同时不断健全宏观调控体系、加强和改善宏观调控，才能有力地推动社会主义现代化建设不断向前迈进。

　　新的国际国内形势对健全宏观调控体系提出了新的要求。从国际看，世界经济政治格局正处于深度调整之中，需求不振的情况可能长期存在，科技大变革和新的产业仍在孕育之中，主要发达国家主权债务问题积重难返，全球投资贸易保护主义出现强化趋势；发达国家重新重视实体经济，实施制造业回归，围绕市场、能源资源的争夺和气候环境等方面的斗争更加激烈，影响国内经济稳定运行的外部不确定因素显著增加。从国内看，我国发展中不平衡、不协调、不可持续问题仍然突出。经济转型升级的任务更加艰巨，传统产业优化升级面临成本上升、产能过剩和资源环境等多种制约，战略性新兴产业培育壮大受到人才、技术、创新能力等诸多掣肘，创新驱动发展能力不强，现代服务业发展滞后；现代市场体系尚不健全，市场主体行为不规范，市场秩序不规范，公平竞争的制度环境有待进一步完善；人口老龄化进程加快，劳动力、土地、能源资源、生态环境等约束强化。面对更加错综复杂的国内外形势，只有进一步健全宏观调控体系，不断提高宏观调控的能力和水平，才能促进经济持续健康发展，实现全面建成小康社会宏伟目标。

　　科学的宏观调控呼唤更加健全的宏观调控体系。改革开放以来特别是党的十四大以来，我们立足发展社会主义市场经济实践，科学借鉴市场经济国家理论和经验，初步构建了以国家发展战略和规划计划为导向，以财政政策、货币政策以及产业政策、价格政策等为主要手段的宏观调控体系基本框架。但也要看到，在实践中仍然存在一些问题：体现经济发展质量和效益、居民生活改善和生态建设等方面的指标仍然不足，市场化调控工具尚不完善，行政干预手段使用仍然较多，统筹协调作用有待加强，政策之间效果抵消或负面效应叠加时有发生，调控决策及其实施的规范化、机制化建设滞后，政策传导机制不畅，宏观调控政策实施的法律保障和权威性、执行力不足。这些问题的存在，影响了宏观调控的科学性、有效性。随着市场配置资源作用不断增强、宏观调控实践不断丰富，现有宏观调控体系需要不断调整，以适应新的要求。

　　健全宏观调控体系需要处理好的几个关系

　　按照《决定》要求，健全宏观调控体系要更加尊重市场规律，合理界定宏观调控边界，重点处理好以下五个方面的关系。

　　处理好政府与市场的关系。宏观调控要遵循市场规律，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用；也要注意防止市场失灵，弥补市场不足。健全宏观调控体系要更加尊重市场规律，更加注重统筹兼顾，更多借助间接引导，努力提高政府调控的科学性针对性有效性，核心是转变政府职能，最大限度减少政府对微观事务的管理。要切实简政放权、减少行政干预，市场机制能有效调节的经济活动一律取消审批，让市场优胜劣汰，由企业自负盈亏。《决定》指出，建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。必须加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性。政府要加强发展战略、规划、政策、标准等的制定和实施，主要依靠经济激励、法律约束、技术标准等方式，营造规范的市场秩序和公平的竞争环境，加强市场活动监管，合理引导市场主体行为。

　　处理好中央与地方的关系。宏观调控既要维护好中央调控的权威，也要发挥好地方发展的积极性；既要防止一统就死，也要防止一放就乱。健全宏观调控体系既要坚持全国一盘棋，强化宏观调控的权威性；又要充分考虑地区差异，注重区别对待、分类指导，为各地因地制宜留出合理空间。要充分发挥地方政府的优势，直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项一律下放地方和基层管理。同时，按照权力和责任同步下放的原则，地方政府要切实履行好职责、承担起相应的责任。

　　处理好当前与长远的关系。宏观调控既要立足当前，又要兼顾长远。健全宏观调控体系，特别是在目标设定和手段完善等方面，要坚持长短结合。一方面要有利于合理调节总需求，通过促使总需求与总供给基本平衡，熨平短期经济波动，控制通货膨胀，促进充分就业，防范和化解各种风险，防止经济出现大起大落；另一方面要有助于改善中长期供给能力，通过着力强化创新驱动发展和经济结构优化升级不断提高要素产出效率，提高经济潜在增长能力，提高经济发展质量和效益。

　　处理好分领域调控与全局性统筹的关系。宏观调控既要充分发挥分领域调控的作用，更要增强大局意识和全局意识，加强全局性统筹。宏观调控体现在各个领域的调控之中，调控效果是各领域调控政策落实效果的综合体现。健全宏观调控体系要在深刻分析和准确把握经济社会发展阶段性特征和战略重点基础上，合理确定宏观调控目标，投资、消费、贸易、产业、财税、金融、土地等调控政策都要服从全局安排。要通过加强体系建设，强化政策间协调配合，形成调控合力，确保实现全局目标。

　　处理好政策落实与调整完善的关系。宏观调控既要确保调控政策不折不扣地落到实处，又要加强政策跟踪评估，根据形势变化和政策执行中的新情况新问题及时调整完善。健全宏观调控体系要强化政策落实保障机制建设和政策评估调整机制建设。对已确定的宏观调控政策，要按照职责分工和落实时限，及时出台相关实施细则和操作办法，确保政策作用有效发挥，力争做到政策出台一项见效一项。同时，要及时评估政策实施效果，调整完善政策内容，确保政策跟上形势发展的需要。重大政策调整要十分慎重，深入开展政策预评估，广泛征求意见，加强宣传解读，合理引导社会预期。

　　健全宏观调控体系的主要任务

　　《决定》坚持社会主义市场经济的改革方向，总结国内做法，借鉴国外经验，从宏观调控的导向、目标和政策手段、制度机制、投资体制、发展成果考核评价等方面入手，提出了健全宏观调控体系的重点任务。

　　科学界定宏观调控的主要任务。宏观调控的主要任务是保持经济总量平衡，促进重大经济结构协调和生产力布局优化，减缓经济周期波动影响，防范区域性、系统性风险，稳定社会预期，实现经济持续健康发展。这就为完善宏观调控体系指明了方向。

　　健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系。首先，国家发展战略和规划明确的宏观调控目标和总体要求，是制定财政政策和货币政策的主要依据。要加强国家发展战略和规划的宏观引导、统筹协调功能，充分发挥国家发展规划对政府公共预算安排、金融资本运用、国土空间开发、资源合理配置等政策措施的综合协调作用。其次，把完善并充分发挥财政、货币政策的作用作为宏观调控主要手段。财政政策具有促进经济增长、优化结构和调节收入分配的重要功能，要完善财政政策的有效实施方式。货币政策在保持币值稳定和总量平衡方面具有重要作用，要优化货币政策目标体系和工具组合，健全宏观审慎政策框架，发挥好差别准备金动态调整工具的逆周期调节功能，探索综合运用资本充足率、流动性比率和杠杆率等调控手段。第三，加强财政政策、货币政策与产业、价格等政策手段协调配合，增强宏观调控前瞻性、针对性、协同性。推进宏观调控政策统筹协调机制建设。宏观调控部门之间、宏观调控部门与有关部门之间要建立多层面的政策沟通协调机制，统筹进行政策特别是重大政策调整的综合评估和协调，避免单项政策各自为政，政策之间效力相互抵消或过度叠加。第四，推进宏观调控目标和政策制定机制化。建立健全经济形势分析研判机制，合理确定宏观调控预期目标。建立健全重大问题研究和政策储备工作机制，加强重大问题研究，并向政策思路、改革方案、战略构想、中长期规划等延伸，形成政策储备。建立健全民主决策机制，在重大政策研究出台的过程中，完善社会听证、信息公开、公众参与、专家咨询等各类程序，充分反映社情民意。建立健全政策评估和调整机制，适时预调微调，把握好政策的方向、力度和节奏，提高相机抉择水平。第五，加快形成参与国际宏观经济政策协调的机制。密切跟踪国际经济金融形势和主要经济体宏观经济政策变化，认真评估分析其对我国宏观经济和政策实施的影响，主动加强与主要经济体的政策协调和沟通，更加积极地参与多双边国际经济合作，提升国际话语权，推动国际宏观经济治理结构改革，促进国际经济秩序更加公正合理，营造于我有利的制度环境，拓展发展空间，维护开放利益。

　　深化投资体制改革，确立企业投资主体地位。投资管理是资源配置的重要手段，健全宏观调控体系要最大限度地缩小审批、核准、备案范围，切实落实企业和个人投资自主权，减少政府对企业投资活动的干预。《决定》指出，企业投资项目，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批。在加大简政放权力度、充分发挥市场机制作用的同时，要把该管的管住管好，通过加强对投资活动的土地使用、能源消耗、污染排放等管理，发挥法律法规和发展规划、产业政策的约束和引导作用，避免重复建设和无序竞争，防止出现区域性、系统性问题。化解产能过剩矛盾是当前宏观调控的重要任务。《决定》提出，强化节能节地节水、环境、技术、安全等市场准入标准，建立健全防范和化解产能过剩长效机制。这就意味着要改变以往靠严格审批控制增量的做法，注重建立和完善长效机制，充分发挥市场机制优胜劣汰的作用，更好地发挥地方和企业的主动性、积极性，国家给予必要的引导和支持。总的思路是，要疏堵结合、严控增量、优化存量，在控制增量上，主要靠政府制定标准，提高准入门槛；在存量调整中，要尊重规律、分业施策、多管齐下、标本兼治，通过扩大和创造国内需求，消化一批；通过支持企业增强跨国经营能力，向境外有序转移一批；通过优化产业组织结构、推动企业兼并重组，整合一批；通过严格执行环保、安全、能耗等市场准入标准，淘汰一批。

　　完善发展成果考核评价体系。《决定》明确提出，完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况。加快建立国家统一的经济核算制度，编制全国和地方资产负债表。建立全社会房产、信用等基础数据统一平台，推进部门信息共享。落实这些要求，必将有力地推进经济发展方式转变。