集体土地物尽其用 农民安享财产权利

　　集体经营性建设用地

　　何为“同权”，如何入市

　　建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。——《决定》要点

　　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出建立城乡统一的建设用地市场，比5年前十七届三中全会的提法少了“逐步”两个字，这意味着这一历史进程既是渐进的，又是一步到位的。“渐进”是只从集体经营性建设用地切入，农村各类集体建设用地开始向科学、合理利用的方向改革，以期达到“物尽其用”的目的；而“一步到位”是指“同权同价”入市。

　　符合规划和用途管制的方可入市

　　农村集体经营性建设用地入市，以出让、租赁、入股三种方式进行，是土地一级市场的行为

　　集体经营性建设用地主要指乡镇村企业用地，从二调数据看，约占集体建设用地总量的10%，大部分是1998年《土地管理法》修订之前获批的。为什么《土地管理法》修订之后乡镇村企业用地少了？一是用地指标受到严格限制，二是集体建设用地受到权能的严格限制，所以用地者更倾向于接受国有建设用地。

　　农村集体经营性建设用地入市，以出让、租赁、入股三种方式进行，这与国有土地一级市场入市的利用形式相一致，说明是土地一级市场的行为，而不是土地二级市场的行为，即土地“从头开始”，第一次进入市场。《决定》强调了二级市场的完善，也说明集体经营性建设用地入市是一级市场的行为。由于农村集体经营性建设用地绝大多数是乡镇村企业用地，土地并不是完整的企业法人财产，权能受到限制，必须重新进入一级市场。

　　需要注意的是，并非所有农村集体经营性建设用地都允许入市，只有符合规划和用途管制的部分可以入市，不符合规划和用途管制的部分非但不能入市，今后还要转变为农用地，说明农村集体经营性建设用地应是“双向流动”，既可以入市，也可以转为农用地，而不是“单向流动”。

　　如何理解“同权”与“同价”？

　　农民集体仍保有根本性的权利——所有权，因此即使使用权主体扩大到与国有土地一样的范围，也不会动摇土地的集体所有制的根本

　　“同权同价”，其中“同权”是核心，“同价”是目标。权能决定价格，同权才能同价。也就是说，同一区位的集体经营性建设用地与国有土地具有同样的法律地位和权利束，权利主体范围相同、权利内容相同。

　　1998年《土地管理法》修订前，没有禁止集体经济组织以外的单位或个人使用集体建设用地的规定。只是1998年《土地管理法》修订后，强制性规定建设必须都使用国有土地，或者将集体土地征收为国有后再使用，集体经营性建设用地使用权才被剥夺与国有土地平等的法律地位。因此，集体经营性建设用地与国有土地“同权同价”并没有意识形态上的限制，而且也有实践依据。

　　首先，落实“同权”，集体经营性建设用地权利主体范围可以扩大到与国有土地一样的范围。当前，国有土地使用权主体，属于出让土地的，几乎没有权利主体限制，包括外国自然人和外国法人都可以成为权利主体；属于划拨土地的，也只有用途上的管制，并不问用途的使用主体性质。由于集体经营性建设用地也只是集体土地所有权上派生出的一项用益物权，农民集体仍保有根本性的权利——所有权，因此即使使用权主体扩大到与国有土地一样的范围，也不会动摇土地的集体所有制的根本，是一种“复权扩能”的行为。

　　其次，实现“同权”还要在权利内容上实现突破。要坚持“管住规划、放开产权”的原则，对于土地用途的设定，不看土地的所有权性质，只看是否符合规划。唯有这样，才能做到城乡要素的平等交换。

　　再次，在收益权能与处分权能上与国有土地一致，享有同样的抵押、租赁、转让和作价入股等权能。抵押能体现集体经营性建设用地的融资功能，租赁则能让集体经营性建设用地带来稳定、长期的现金流，转让与作价入股具体体现了集体经营性建设用地的资产与资本属性。这样才能符合《物权法》的立法原则：物尽其用。

　　改革的红利与风险同在

　　地方政府、农村集体经济组织和农民可以从集体建设用地用途改变的增值收益中，获得一定的利益

　　集体经营性建设用地的总量虽然不大，但如果入市的节奏控制不好，也会对国有土地市场造成不小冲击

　　允许农村集体经营性建设用地入市，主要有几方面好处：一是盘活粗放利用的农村集体建设用地；二是现状为建设用地的土地直接进入市场，不涉及耕地保护的难题；三是农民的补偿已在只转不征的前期解决，收益绝大部分情况下只在集体、企业与国家之间分配；四是可以拓展建设用地空间，地方政府、农村集体经济组织和农民可以从集体建设用地用途改变的增值收益中获得一定利益。

　　同时，潜藏的风险也不容小觑：

　　首先，土地征收难度有可能增大。例如，政府为兴建公益性项目征地的补偿价低于邻近村的集体经营性建设用地出让价，势必引起被征地农民的不平衡心理。

　　其次，农村集体经营性建设用地的总量虽然不大，但如果入市的节奏控制不好，也会对国有土地市场造成不小冲击。

　　再次，作为土地一级市场入市，要收回原土地使用人的土地使用权，有几个问题要解决：如何合理补偿；入市后的土地收入如何在国家、集体、个人之间合理分配；入市后农村集体经济组织的收益急剧增加，这部分资金怎样管理和保值增值，村民如何受益等等。

　　纳入总量控制，体现分配公平

　　在收入分配中，集体应该拿大头，国家代表全体公民，对于土地区位条件变化而产生的增值有贡献，应该获得一定收益

　　为了尽可能扩大红利和控制风险，笔者建议在下一步的工作中：

　　摸清家底，心中有数。对农村集体经营性建设用地存量进行全面摸底，包括数量、类型、性质等。例如，福建省已经进行了初步调查摸底，全省农村集体经营性建设用地40多万亩，约占集体建设用地总量的10%。

　　纳入建设用地总量控制。对于允许入市的农村集体经营性建设用地，必须纳入建设用地总量控制，一是纳入土地利用总体规划控制，二是纳入土地利用年度计划控制，分期分批入市，保证数量、时序可控，避免冲击土地市场。

　　严格集体经营性建设用地审批。今后，集体经营性建设用地应在审批环节严格把控进入市场的通道，从总体上、数量上整体考量，与国有建设用地形成合理的比例。

　　设定入市程序。要参照现有国有建设用地入市的规范做法，尽快设定农村集体经营性建设用地入市程序，包括谁负责编制规划、谁负责审批、如何从原权利人手中收回土地使用权并注销土地使用权证、如何开展价格评估、如何对原权利人进行补偿和拆迁交地、如何加强批后监管等等。

　　明确收益分配。由于农村集体经营性建设用地是第一次进入市场，所以纯收益要在三者之间分配，一是所有权人，即农村集体经济组织，二是原被征地农民，三是国家。对于原企业主，应通过设定收回土地的程序进行补偿，但原企业主可以参加下一轮出让的竞争，并享有同等优先的待遇。集体、农民、国家三者的分配比例定为“5∶3∶2”比较合理，集体应该拿大头，因为被征地农民在原转用时已经补偿过一次了，而国家代表全体公民，对于土地区位条件变化而产生的增值有贡献，应该获得一定收益，以体现公平正义。

　　做好权属变更。通过农村集体经营性建设用地出让获得的土地使用权，应及时登记发证，这种土地使用证应与国有建设用地使用证“同权”，允许转让、出租、抵押。

　　农民住房财产权

　　怎样抵押、担保、转让

　　保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。

　　——《决定》要点

　　为赋予农民更多的财产权利，激活农村投资，近年来各地在农民住房财产权（下称“农房”）抵押、担保方面已有不少尝试和创新。党的十八届三中全会《决定》明确要改革完善宅基地制度，推进农房抵押、担保、转让，为实践打开了更加广阔的空间，同时也提出了一道难题，既要“改革完善”又要“慎重稳妥”，要求从“选择试点”开始，说明现状有弊端要改革，但这项改革又关系重大，不可轻率为之。在把握其先行先试的空间和界限时，应谨慎行事。

　　现存法律体系存在裂隙，实践亦有操作难点

　　“房地合一”规则必然导向宅基地使用权一并抵押，而宅基地使用权抵押又被现行法律禁止，农房抵押在合法性上存在瑕疵

　　当下，农房抵押在合法性上存在瑕疵。农房是农民有权处分的建筑物，且不属于法律禁止抵押的财产，可用于抵押似乎并无疑义。但在我国物权体系中，“地随房走，房随地走”是不动产流转的基本原则，也已经体现在法律条文中，如《物权法》第182条、《城市房地产管理法》第32条 。“房地合一”规则必然导向宅基地使用权一并抵押。既然宅基地使用权抵押已经被法律禁止，那么连带着农房抵押在合法性上自然也存在可商榷之处。

　　至于农房转让，《土地管理法》仅规定了“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”，这里的“出卖、出租”，笔者认为受让对象是特指的，结合《物权法》第39条有关“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利”的规定，是否就此可以认为法律并不禁止农房转让，同样存在一定程度的模糊性和不确定性。当然，也正是这种规则的模糊性为各地的农房抵押、转让实践提供了先行先试的操作空间。

　　实践中，首先应考虑到走这一步，会不会导致部分农民因此居无定所？农村的稳定问题事关重大，这也是“慎重稳妥”、“选择试点”最重要的原因，必然要在制度上想出防范风险的办法。

　　其次应考虑抵押、转让价值如何评估。实际操作中，农房价格相对较容易评估，抵押人或者转让人对农房享有的所有权权能完整，只需根据重置成本、成新和区位等因素进行评估即可得较为公允的价格。而宅基地使用是农村村民福利，不具有入市的完整权能，法律虽然赋予了宅基地使用权人占有、使用、收益和处分权，但是对收益及处分权却存在较大限制，表现为禁止单独转让和抵押宅基地使用权，仅间接默认宅基地使用权随着地上建筑物的转让而转让，且受让对象有严格限制。宅基地使用权权能的不完整性造成了对其价格评估的障碍，难以形成公允的、被市场认可的价格。此外，宅基地的所有权属村集体所有，在转让中集体也应有受益。

　　再次，明确受让人应具备的条件。受到“房地合一”规则以及宅基地使用权流转的法律限制，农房转让势必难以对所有人放开，比如，国家已经明确禁止城镇居民在农村购置宅基地，城镇居民不能成为农房的买受主体。因而，谁能成为受上人，必须在推进农房转让的实践中予以明确。

　　设“蓄水池”抵御风险，经济发达地区试点先行

　　应当考虑由政府制定区域农房转让公示价格，避免农房以不合理低价出售

　　可以构建“储水池”，出现到期无法偿还的债务时，农房由银行或担保公司回收，并变更登记到位，再重新租给债务人

　　重构顶层法律。从长远看，要根本消除农房抵押、转让存在的法律障碍，必须注重顶层设计，不仅从“房”着眼，更应当从“地”入手。最为根本的是在立法层面改变现行的集体土地管理制度，改革完善宅基地制度，通过修改《物权法》、《土地管理法》等法律，从源头上解决农房抵押、转让的法律障碍。同时，建立健全相应的配套制度，加快不动产统一登记制度的步伐，明晰农村不动产的权利归属，保障交易安全。

　　设计操作细节。其一，应当考虑由政府制定区域农房转让公示价格，避免农房以不合理低价出售。可以探索“房地分离”方式，即对抵押或者转让涉及的价格评估仅针对农房，暂不涉及土地，待农房所有权发生转移后，由符合条件的受让方再与村集体签订土地租赁合同，按期交付租金，以租赁的方式享有宅基地使用权。

　　其二，应要求抵押人或者转让人提供除用于抵押、转让的住房之外仍有其他适当居所的证明，比如因城镇化已迁居、已随子女异地居住、因长辈去世晚辈多出房屋等，防止农房流转后原所有人居无定所。在抵押、转让前必须征得村集体的同意，而农房的受让人，则不应局限于本村集体的居民，可将转让对象适当可扩大到本乡镇，甚至扩大到所在县的居民。

　　其三，应从严控制资金投向，抵押贷款的用途宜局限于生产经营项目，不宜用于大额消费，用于投资的资金要有风险评估。用于消费的资金要有还款能力评估，关键要设置资金监管程序，对不按照约定使用贷款的，及时采取贷款处置和资产保全措施，避免违约风险。

　　其四，探索适合的抵押模式，近年大致存在以下三种模式：直接抵押融资、在抵押人与抵押权人之间引入担保公司作为第三方的“担保公司+反担保”模式、农村合作社会员承担连带责任的“农户之间的共同担保模式”。其中，第二种模式有专业担保公司的居间运作，既方便农民办理相关抵押手续，又能及时与金融机构进行专业的沟通协调，显然更具优势。

　　构建防控机制。对于因抵押处置可能引发的社会风险，一方面，应当完善农村社会保障体系，加大城乡公共租赁房和廉租房建设力度。另一方面，可以构建“储水池”，出现到期无法偿还债务时，农房由银行或担保公司回收，并变更登记到位，再重新租给债务人；债务人每月按贷款利率一定的比例缴纳一定的租金，还可以住在原来的房子里，以租金体现权利的转移，说明债务人已经没有产权。假如今后其经营收入提高，还可以偿还债务，领回原有的房屋和宅基地。“储水池”是风险的缓冲器和社会和谐的避风港，应发挥政府、金融机构的共同作用，由政府建立相应的风险补偿资金（或者基金）。比如，福建省级财政安排专项资金，对为农户生产性贷款提供担保的担保机构按年度担保额的1.6%给予风险补偿，每年拟安排2000万元。

　　选择适当的试点。首先，试点应是封闭的、可控的。特别是农房的抵押处置、转让必然涉及宅基地流转，与农村土地管理制度密切相关，若国家层面尚未就此问题作出明确回应，则仍应以封闭式试点为主，不宜大范围开展。其次，试点宜选择条件比较成熟的地区进行，建议着重考虑以下指标：农业产业化经营程度或者城镇化程度高；工商较发达，农民融资需求量大；农房具有较高市场价值；农村社会保障体系已初步建立；农村所属地区金融创新能力较强；农村村民具备一定防抗风险的意识；房与地权属明确、房产证与土地证“两证”齐全。例如在福建省，福州、厦门、泉州的部分地区就比较适合展开试点。