资源能源安全是国家安全的重要内容

    《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全。”习近平总书记在说明《决定》时说，我国面临对外维护国家主权、安全、发展利益，对内维护政治安全和社会稳定的双重压力，国家安全委员会主要职责是制定和实施国家安全战略，推进国家安全法治建设，制定国家安全工作方针政策，研究解决国家安全工作中的重大问题。

　　著名经济学家西奥多·W·舒尔茨指出：“能源是无可替代的。现代生活完全是架构于能源之上。虽然能源可以像任何其他货物一样买卖，但它并不只是一种货物而已，而是一切货物的先决条件，是和空气、水、土同等重要的要素。”矿产资源包括能源是人类活动的重要物质基础，社会越发展，人类对矿产资源的依赖程度就越高。如今，矿产资源已是一个关系国家社会经济发展的重要战略资源。

　　矿产资源安全，是指一个国家或地区可以持续、稳定、及时、足量和经济地获取所需矿产资源的状态或能力。今天，矿产资源安全的内涵主要包括两个方面：资源的供给安全和资源能源生产与消费的环境安全。也就是说，一方面，矿产资源的供应量必须能确保国家运行的总需求，不能“缺血”；另一方面，矿产资源消费过程应尽量无害，不要“因血致病”。矿产资源安全是资源供应安全和矿产资源使用安全的有机统一。

　　随着矿产资源安全问题日益成为世界各国普遍关注的焦点，矿产资源安全战略已成为国家经济安全战略的核心。无论是发达国家，还是发展中国家，都将保障矿产资源安全作为国家资源战略的首要目标。

　　在中国，矿产资源安全是国家安全的重要组成部分，并在国家安全中占有基础地位。矿产资源安全与经济安全息息相关，而经济安全关系到国家的经济可持续发展、政治稳定、提高人民生活水平等诸多方面。

　　当前，矿产资源已成为我国推进工业化、信息化、新型城镇化和农业现代化，构建全面小康社会和实现中国梦的重要物质基础，矿产资源安全问题的研究愈加重要。因此，矿产资源安全战略实在是我们不能轻视的问题。

　　目前，我国矿产资源安全面临众多新挑战——

　　从实现经济发展战略目标的矿产资源保障程度看，我国矿产资源需求增长旺盛，保障严重不足，对外依存度逐步逼近临界点，矿产资源供求矛盾日益加剧。我国虽然发展成为世界最大的能源生产国，但是能源禀赋不高，煤炭、石油、天然气资源人均拥有量较低，能源约束矛盾突出，能源供应保障压力巨大。2011年我国能源对外依存度超过13%，其中石油对外依存度由本世纪初的32%上升到57%。不仅石油、天然气、铀资源，就连煤炭也由净出口大国变成为净进口大国。

　　在矿产资源保障能力上，虽然还有一定潜力，但开发利用难度日益增大。广大西部地区地质勘查程度较低，海洋找矿、深部地质找矿尚未大规模开展，还具有相当潜力。矿产资源综合利用也还有较大潜力。据不完全统计，我国共伴生矿产资源综合利用率不到20%。在发达国家伴生金属的综合回收率平均在80%以上。资源替代方面也有一定潜力。但由于机制、技术、资金等方面的制约因素，资源潜力转化为现实供给能力还需要一个相当长的过程。

　　美国加紧对我国实施战略围堵，我国利用境外矿产资源的国际环境趋于恶化。从历史经验看，破坏我国的矿产资源安全很可能成为以美国为首的西方大国对我国实施战略围堵的重要着力点。事实上，西方大国已经开始在矿产资源获取、企业并购、技术引进、清洁发展等领域对我国采取遏制措施。美国“能源独立”取得进展，更加有条件放手在中东海湾等世界能源资源主要产地制造动乱，我国境外矿产资源的获取可能受到更加严重的干扰。美国控制着世界主要海上运输通道，很难排除非常事态下破坏我国海上矿产资源运输的危险性。伊拉克战争后，中亚-里海能源地区的地缘政治格局发生重大变化，中国西部陆上石油之路，已受到不利影响。东部石油进口管道计划受到国际恶意竞争的干扰。

　　资源民族主义和贸易保护主义抬头，我国资源企业“走出去”开展国际合作面临更多的棘手问题。由于常规化石能源日趋短缺，资源国对能源资源的保护意识不断增强，一些能源资源国民族主义明显抬头。由于我国资源“走出去”战略实施较晚且世界资源格局基本形成，留给我国可以介入和利用的资源空间已十分有限。而且，这有限的资源空间（国家或地区）基本上属于政局不稳、社会动荡的敏感、甚至危险地区，这无疑增加了中国资源境外供给的不确定性、风险性、甚至危险性。在相当程度上讲，我国境外资源供给地和供给量，取决于动荡地区的政治和社会局势的发展。

　　海洋资源开发热引发“蓝色圈海运动”，我国海洋资源安全面临严峻挑战。随着陆上富集易采油气区块日益减少，许多国家已把保障国家资源安全、谋求油气经济利益的希望寄托于海洋，海洋油气资源开发不断升温。《联合国海洋法公约》生效后，我国沿海某些国家加紧抢占我国传统海域岛礁和能源资源富集海域，发起了一场具有深远地缘战略影响的“蓝色圈海运动”。

　　管理性制度困境。从20世纪80年代末开始，中国资源能源管理机构分分合合、不断调整。在很长一段时间内，与资源能源相关的管理、开发和研究职能，分散在国家发改委、国土资源部、环境保护部和电监会等部门，权限不明、职责不清。由于缺乏有效的资源能源安全管理体制，一方面难以出台统一协调的政策措施，另一方面即使出台宏观能源政策，也无专门机构贯彻实施，更无法实现长远的政策目标，暴露了资源能源安全的制度性危机。另外，资源能源市场的垄断行为不可忽视。目前，中国资源能源行业改革与发展的最大障碍是行业内的垄断经营和区域市场分割等违反市场经济规律的行为。

　　面对来自多个方向、日益严峻的矿产资源安全新挑战，必须着眼于今后十几年甚至几十年内外环境的可能变化，以前瞻性战略思维谋划新的应对举措。从长远来看，要保证我国的资能源能源安全，还要多管齐下，采取一系列应对的战略和措施——

　　建立有效的矿产资源保障机制。强化资源保护的产权约束机制。加强资源产权制度建设，明确土地、水、矿等自然资源的资产属性和物权属性，明晰产权主体和权能，真正的资源产权主体能够有条件维护自身合法权益，维护国家的资源所有者权益。对于经济发展和国家安全有重要作用的资源实施重点保护。建立和完善资源集约利用机制，充分挖掘资源潜力，提高资源的综合利用水平。建立和完善资源监督检查机制。进一步强化资源管理部门监督检查的职责和手段。

　　充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。积极推进资源有偿使用制度的改革，健全和规范资源市场，规范流转行为，建立不同产权下的城乡资源统一市场。完善资源税费体系，统一税种，减少重复收税。除了完善归并资源使用、流转环节的税费外，还要对地方政府浪费资源的问题采取经济手段。积极推进资源价格体系建设，完善价格形成机制，建立合理有效的资源税费制度和政策，合理调整资源取得和占用的成本和收益，抑制资源的粗放利用和浪费行为。

　　发挥政府的宏观调控能力。建立以土地、水、矿产、森林等资源规划和国土规划为主体，与相关规划相协调的国土利用空间布局规划体系，从总体上实现矿产等资源的优化配置。充分发挥政策对经济发展中资源需求和利用的鼓励、限制和引导作用。根据不同区域经济发展阶段性特点和资源状况，研究制定适合不同地区的资源政策包括约束浪费资源和鼓励节约集约利用资源的政策。中央政府可成立全国性的资源管理协调机构，统一协调全国资源的规划、保护、管理与利用，确保有关政策和制度之间的衔接，发挥政府各部门在资源利用和保护中的整体功能，解决部门间存在的职能分割，政策、规划以及法律制度不够协调的突出问题。通过全面推进依法行政，建立严格的管理制度、高效的运行机制，提高资源管理质量和效能。需要制定石油能源发展战略，统筹石油的节约、开发、储备、进口、替代和运输线的保护等，以确保国家能源安全。完善相关资源法规体系，加强资源管理信息系统建设，实现资源公益信息服务社会化。综合运用遥感技术、信息技术等新技术，加大资源利用动态监测力度。

　　将维护国家矿产资源安全纳入破解西方国家围堵的总体战略谋划中。既要努力推进对西方国家矿产资源合作特别是能源技术合作，又要为维护我国平等利用世界矿产资源的权利、世界贸易规则赋予的权利展开必要的斗争。在维护我国海洋资源权益问题上，尤其应当充分考虑西方国家因素。我国布局周边矿产资源运输战略通道，必须考虑到海上运输受制于美国的危险性，加快周边陆上油气运输走廊的建设，增强海上油气运输的政治和军事保障能力。针对美国等西方国家散布的“中国矿产资源威胁论”，必须理直气壮地向世界讲明：中国拥有平等利用世界矿产资源的权利；中国矿产资源消耗是种生存消耗、发展消耗，并且正在努力控制其过快增长；中国资源企业“走出去”参与世界矿产资源开发，是对国际矿产资源市场的重要“增量贡献”。此外，还要通过资源能源外交运筹，发展“紧密朋友圈”，强化新兴大国的矿产资源安全协作，共同抵御霸权国家对新兴国家资源能源利益的损害。

　　在推动全球能源治理、构建新型国际矿产资源秩序中有更大作为。在做好经济上自我保护的基础上，扩展经济安全的边界，面向全球主动出击，进军国际市场，开发国外资源，参与国际贸易规则的制定和获取重要战略资源市场的相应定价权力。着眼于“全球矿产资源安全不可分割”的现实，倡导“全球矿产资源共同安全”理念，树立“互利合作、多元发展、协同保障”的新矿产资源安全观。立足于既是矿产资源消费大国又是矿产资源生产大国的特殊国情，在全球资源能源治理中发挥大国引领作用。强化主要新兴大国的团结，推动建立新兴国家与发达国家之间的利益平衡，为新兴国家争取更大的资源能源发展和资源安全空间。推动建立由资源国、消费国、过境国共同组成的新型多边资源能源合作机制，推动资源国与消费国建立价格协调、利益平衡机制。制止新干涉主义的肆虐，维护世界主要资源产地的稳定。推动世界主要经济体共同加强资源能源金融监管，减少国际油气市场的波动。抑制资源民族主义和贸易保护主义的泛滥，促进国际矿产资源体系的开放性发展。

　　将经略海洋作为矿产资源发展战略与能源安全战略新的进取方向。能否成为名副其实的海洋大国，是中国崛起为世界强国的一大关键。海洋油气开发是进军海洋的重中之重，加强海洋能源资源开发，既可增强国家的能源安全，又可宣示我国的海洋主权，既是能源经济活动，也是国际政治活动，必须给予高度重视。我国是海洋资源开发的后到者、落后者，必须迎头赶上。必须从根本上改变海洋疆土疏于管理、海洋资源开发迟慢的被动局面。为了加快海洋油气开发，必须努力增强全民族的海洋意识及维护海洋主权和海洋资源的意识，实现国家地缘战略定位由“陆上大国”向“陆海大国”的转变；必须制定符合进军海洋需要的国家海洋战略，推出激励海洋能源资源开发的政策法规，构建灵活高效的海洋能源资源管理体制与机制，提高主要能源企业的深海油气开发能力，做好防范各种海上油气开发风险的准备。

　　开展矿产资源外交。加强与矿产资源出口国的外交关系，积极拓展新的矿产资源进口来源，保证矿产资源进口渠道多元化，降低世界矿产资源市场动荡对我国的不利影响。加强外交、国防、资源能源等部门的合作，积极发展拓宽矿产资源进口渠道，发展矿产资源开发合作项目，改善和维护与矿产资源出口国的外交关系，保证进口来源地稳定，综合考虑各方面的因素，进一步加强我国矿产资源进口运输通道的安全，尽量减少对海运的依赖。为了避免中东海湾局势长时间动荡、非常事态下美国干扰我海上矿产资源运输对我国矿产资源安全造成冲击，有必要将我国国际矿产资源合作战略布局的重点更多地转向中亚国家、俄罗斯及周边其他友好国家，着力打造新时代的“能源丝绸之路”。通往南亚和经过南亚通往印度洋的南方“能源丝绸之路”，对于我国矿产资源安全具有重要意义，有必要尽快打通。与此同时必须认识到，我国对中东海湾国家的石油依赖短时间里难以实质性减少，因而必须在强化周边能源合作的同时，并行不悖地发展与沙特等主要产油国的能源伙伴关系，构建更加广泛的国际矿产资源供给网络。

　　加强军队建设，维护我国在海外的资源能源利益。中国近现代史的沉痛教训告诉我们，没有强大的国防力量，经济的发展也会化为乌有。保护我国的海上运输线，维护我国在海外的矿产资源利益，处理我国与周边国家有关矿产资源的领土领海争端都需要军队尤其是海军。要加强海军的建设，积极地走向远海，不断积累远洋作战经验，开展与矿产资源出口国的军事外交活动，加强双边、多边在资源能源安全方面的合作，共同维护中国矿产资源进口的安全与稳定。我国海军发展滞后，维护海洋主权、保障海上经济活动的能力严重不足；必须大力加强现代化海军建设，在重点强化近海作战能力建设的基础上，争取尽快建成几支兼具近海和远海作战能力的航母战斗群，实现由近海海军向深蓝海军的跨越式发展。

　　推动和加强矿产资源安全研究工作，提高矿产资源安全在国家安全中的地位。要提高矿产资源安全在国家安全中的地位，从国家安全的角度来思考矿产资源安全问题，积极开展矿产资源安全战略的研究，统筹考虑，优化政策效果，加强相关部门的合作；进一步整合建立资源能源管理机构，加强对资源能源的宏观调控，合理高效的发展替代能源和节能技术；加强有关矿产资源安全的情报统计工作，搜集信息，有利于维护我国的矿产资源安全。只有这样，才能提高我国国家资源安全决策的科学性，保障国家资源安全状况的持续改善。目前我们对资源安全问题的研究还刚刚起步，今后应加强研究机构与政府机构、研究机构之间的合作，推动和加强资源安全研究工作。

　　历史经验告诉中国人民，必须明确和把握自己的根本战略利益和目标之所在，不畏惧任何侵略威胁，不为风云变幻、扑朔迷离的国际形势所迷惑，不被外部战略动作和某些思想理论所误导，按照既定的国家安全战略，运用综合国力筹划和维护自己国家的根本利益，其中包括资源能源安全，才能确保我国的国家安全，确保中华民族永远立于不败之地。