深化地勘单位改革要搞好顶层设计

　　新中国成立以来，我国地质勘查事业取得了长足发展，以国有地勘单位为中坚力量的地质勘查队伍不断壮大，对建成我国完备的工业体系起到了重要的保障作用。然而，随着各方面体制、机制的不断健全完善，国有地勘单位跨行业多、专业分工过细、人员较多、机制不活、效率不高等诸多弊病开始暴露，其发展面临瓶颈。

　　近日公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决议》明确提出，要“加快事业单位分类改革”、“推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化”、“推进有条件的事业单位转为企业或社会组织”、“明确不同文化事业单位功能定位”。《决定》同时提出，要坚持正确处理改革发展稳定关系，胆子要大、步子要稳，加强顶层设计和摸着石头过河相结合，整体推进和重点突破相促进，提高改革决策科学性，广泛凝聚共识，形成改革合力。因此，国有地勘单位面临新的选择、机遇和挑战，也表明其改革已全面进入“深水区”。

　　目前，地勘单位仍属生产经营类的事业性单位，但又享受不到足额经费，必须依靠地质事业费和对外创收模式来解决生存与发展。从计划经济到市场经济，地勘单位经历了转企改革的尝试与阵痛，且绝大部分单位并未达到预期的效果。

　　分析得出，国有地勘单位改革总体进展缓慢的原因包括以下几点：一是总体缺乏全国统一的规划、指导、协调和战略部署，没有明确的改革步骤和目标；二是改革起步早、动作大，但进展缓慢，且大多是被动地“头痛医头脚痛医脚”；三是改革的总体方向是企业化取向，但这很大程度上是为了“甩包袱”，配套政策措施并没有同步跟进；四是改革主要在地勘单位或行业内部进行，没有与国家事业单位整体改革统筹考虑；五是改革主要是基于地勘单位的生存，较少顾及到地勘行业发展和国家经济与社会发展需要。其内在因素还有国有地勘单位历史包袱重、底子薄，获取矿权难、维护更难，没有转型所需的资本，部分单位仍存在“等、靠、要”思想等等。

　　当前的改革在业界也形成了普遍共识：一是2006年以后，地勘项目逐步增多，地勘队伍工作量逐步加大，经济状况有所改善，但大部分项目都是打工性质，不能为实现企业化提供所需的资本金积累，绝大部分国有地勘队伍企业化条件尚不具备；二是国有地勘单位企业化改革应分类进行，可以多种形式发展勘查开发一体化，主体从事矿产勘查的地勘队伍走勘查开发一体化道路，实现企业化是可行的；三是地勘单位改革前要落实“探者有其权”政策，要落实地勘单位可以知识、技术、管理等要素折股取得勘查成果的分配等政策。

　　当然，对如何找到并建立一套适应社会主义市场经济体制的地质工作体制及其运行机制，各地都进行了不少有益探索。业内广为传播的有内蒙古经验、广东经验、贵州经验、新疆经验、云南经验等等。

　　以内蒙古经验为例，2005年，内蒙古自治区政府在全国率先对属地化的国有地勘单位进行了整体性改革。改革以“事企分开、转变机制、实行企业化管理”为目标。其特点为：一是抓住了机遇，2005年正值矿业上升期，外部环境较好，投资非常活跃，地勘工作受到方方面面的重视；二是内部的企业化改革加速，“政府引导、市场运作、多方参与”，勘查机制、土地、装备、人才均得到长足发展；三是用足、用好国家和地方的扶持政策，用“三不变”稳定了地勘队伍，减少了改革的震荡；更重要的是，发挥优势，突出地质找矿主业，走“属地化经营、企业化管理、产业化经营”、“勘查开发一体化产业发展”道路，初步形成了一批有规模的矿业企业。

　　内蒙古经验的成功之处在于，改革不仅促进了地勘队伍的“勘查开发一体化”，而且当地政府在政策上也给予了足够的倾斜，比如配置了优质矿权，使地勘单位有底气与社会资本结合并进行矿业开发，从而形成开发反哺勘查的良性循环。但其实质只能称为“内部企业化”，并且其依托的是丰厚的矿产资源禀赋，其他省（市、区）特别是矿产丰度不高的地区难以“复制”。

　　广东省于2007年印发《广东省地质勘查队伍管理体制改革的意见》提出，对国有地勘单位进行队伍整合、分类指导、强化服务功能的改革。其具体做法是整合属地化地勘队伍，将广东省有色金属地勘局、广东省化工地勘院划归广东省地勘局管理。该省的改革措施着重强调属地化地勘队伍的有效整合，建立省级地质工作体系，正确划分厅、局职能，体现政事分开、事企分离，并且以地方经济社会发展为中心，在较好融入地方发展全过程的同时，解决自身历史遗留问题。

　　与内蒙古经验类似，“广东模式”的产生可能是省情所致，且不一定具备可“复制性”。该省资源丰度一般，相对而言，环境地质、城市地质、农业地质工作任务繁重，一些地级市十分迫切地需要有一支地质队伍为当地的社会经济发展给予技术支撑，所以，政事分开后的体制又进一步深化，形成“省市结合，以省为主”管理体制。不过，这种创新也未必对各省都适用，即便有推广的价值，也取决于地方政府的“觉悟”。

　　综合两地改革经验，我们得出这样的启示：一是深化属地化的地勘单位改革必须有省（区、市）政府及有关部门的支持，应当以省级政府为主导整体推进；二是必须根据各省（市、区）的具体情况和地质工作的需求，确立改革的形式和路径，实事求是，因地制宜，分类指导，稳步推进；三是改革是一个不断深化和完善的过程，不可能一蹴而就，必须正视改革过程中出现的问题，并不断对改革设计进行调整和优化；四是地方政府都在着力解决一些涉及职工切身利益的历史遗留问题，也由此保持了改革推进总体稳定；五是政府必须为改革支付必要的成本。

　　在探索地勘单位转型改革之路的过程中，还有很多单位的实践颇具一定的样本效应，其中就包括业界广为传播的“华东有色地勘局样本”和“山东地矿局样本”。

　　华东有色地勘局的措施关键在于体制改革，重建“造血系统”，实施“产业分离、主辅分离”，把完善法人治理结构作为进入市场、实现企业化运作的基础。在完成机制创新的基础上，大刀阔斧进行内部改革，把资本运作放在头等重要的位置，成立资本运营处，引进融资高手。此举改变了传统的依赖银行借贷负债经营的间歇性融资方式，实现了向银行间市场、证券市场、社会资金等直接性融资方式的转变，利用资本杠杆效应，实现资本的最大增值。同时，他们积极借鉴发达国家和地区的成功经验，加快研究制定“走出去”战略，从全球视野考虑资源战略，协调各方力量，以战略眼光有效配置全球资源。在境外并购上市的同时，该局积极寻求在国内上市的途径，积极引进社会资本进行“增资扩股”，使流动的矿业资产被激活。

　　山东地矿局则是大力实施“资源山东建设”战略，坚持省内、省外、境外“三线”联动，在服务全省中心工作的同时，树立了“打造山东地矿品牌，提升核心竞争力”的具体目标。该局一方面不断强化产学研结合，引进院士参与科技攻关，并组织专门力量，对胶东金矿等重大找矿项目进行系统研究；另一方面大胆提拔、加快培养年轻技术人员，在全局营造了崇尚科学、尊重人才、鼓励创新的浓厚氛围。在“政府引导，地矿先行，企业跟进，市场运作”的找矿突破与矿业合作开发机制引领下，该局主动将地矿工作融入地方经济社会发展，建立各方面理解、关心与支持地质工作的协同机制。在立足山东加强地质找矿工作特别是深部找矿上，该局主动“走出去”，到省外甚至国外寻找合作找矿的机会，获得宝贵的资源。同时，该局以资源和技术为桥梁，建立合纵连横、互利共赢、多渠道的投融资机制，并通过借壳上市，将地质勘探、矿业开发优势与资本市场的资金优势相结合。

　　综合两局样本经验，我们得出这样的启示：一是地勘单位要把握发展机遇，在加快推进“走出去”和拉长产业链的过程中做强地勘主业，同时踏入附加值更高、回报更丰厚的矿业开发领域，这是关键；二是要合理利用国家扶持政策，发挥自身技术优势；三是要用危机意识来催生忧患意识，要用忧患意识来提升创新意识，主动改革；四是要将资源优势不断转化为经济优势；五是要实现跨越式发展必须走出一条技术与资本相结合的新金融时代发展之路，要从资源转向资产，从资产再转向资本，再把资本优势迅速发展为资源优势，实现三位一体的良性循环，尽早实现“勘探-融资-再勘探”的自我循环。

　　在社会主义市场经济的体制下，国有地勘单位的改革显然是不可逆转的，问题的关键是要选择一条符合地质工作规律、减少改革震荡的平稳路径。国有地勘单位的改革目标概括起来就是，有利于地质事业的发展，有利于地质找矿的重大突破，有利于地勘单位的可持续发展和地质职工生活的富裕。

　　我们认为，国有地勘单位的改革应遵循以下原则：一是先易后难的原则，对业界基本形成共识的改革可以先干起来，落实国务院文件精神，解决地勘单位历史遗留问题，在土地变性、社会保险、资本金转增、出让收益分配、矿业权配置等方面要迈出实际步伐，营造一个有利于地勘单位改革发展的综合政策环境；二是先政后事的原则，即先从政府职能转变入手，加快政企、政事、政资分离，明确定位，充当市场的监管者，不与企业和地勘单位争利、争市场；三是先公后商的原则，从整体性上看，公益性和商业性地勘队伍都需要改革，公益性地质队伍又分中央和地方，理顺了这一块，商业性地质队伍改革的眉目就清晰了，并且队伍总规模宜紧不宜松，地方公益性地质队伍一定要有地方公益性地质工作相匹配；四是先市场后主体的原则，政府的职责是建设市场、培育市场、监管市场，政府加速矿产勘查市场体系的建立，将会使各种市场主体应运而生，这比行政推动力更为有效。

　　结合各地经验和各单位的探索，我们认为，做好顶层设计、整体谋划是地勘单位深化改革的关键。当然，除此之外我们也要清醒地考虑到——

　　首先，地勘行业的改革与发展要审时度势、站位高远、立意纵深，不仅要站在本单位、本系统、本行业的高度，更要站在国家和民族长远利益特别是资源能源安全，为国家工业化、信息化、城镇化与农业现代化乃至实现“中国梦”的高度进行战略谋划。

　　其次，实施以市场化为取向的地勘单位改革，必须看清现行管理体制的诸多“两难”问题，主动作为。同时，要善于从国家和政府部门出台的政策文件中捕捉改革与发展的契机，并使之为改革与发展保驾护航，赢得改革的主动权，赢得超越式发展的先机。

　　第三，地勘行业改革从某种意义上说也是一场革命，需要“洗脑”，需要改变人们脑海中的墨守成规、浅尝辄止、小富即安、因循守旧的观念，代之以敢为天下先的勇气、胆识、魄力和智慧，锐意进取，改革创新。

　　第四，改革是一盘棋，也是一个复杂的系统工程。地勘单位改革是在地勘行业历经长期计划经济体制的基础上进行的，选择市场化改革路径，没有现成的可以照搬的模式，因此不仅需要跃动的激情，更需要超前的思维、缜密的思考、周到而细致的顶层设计。

　　第五，地勘单位要做大做强，打造自己的核心竞争力，必须将自身在技术、矿权、人才等方面的优势与资本有机结合，走探采一体化、经营国际化、资源-资产-资本三位一体化的新型发展之路，从而成为以矿产资源勘查与开发为主业的大型矿业公司。

　　第六，地勘单位要获得永续发展，除了要拥有先进的装备、技术、资本等硬实力之外，还要创建具有个性的、优秀的企业文化和品牌，拥有属于自己的不可复制的软实力。

　　第七，地勘单位要保持基业常青，就要在赢得发展“窗口期”的同时，让改革发展的成果惠及到每一个参与改革与发展的干部职工中，让他们享受到改革与发展带来的成果与红利。

　　第八，发展无止境，改革无尽期。尽管对目前有关地勘单位改革的路径尚有种种争论，各地的探索模式也各不相同，没有必要强求一致，但有一个事实是不该被忽视的，那就是：改革是地勘行业的必然选择，早改革早主动，早改革早受益。