2014年财税改革前瞻：预算管理制度改革是重点

    党的十八届三中全会勾画了全面深化财税体制改革的蓝图，并提出财政是国家治理的基础和重要支柱。上周闭幕的全国财政工作会议上，财政部部长楼继伟亦表示，未来7年，要实现全会确定的财税改革目标，时间紧任务重，须加强顶层设计和“摸着石头过河”相结合，从预算管理制度、税收制度以及财政体制等方面深化改革。

　　2014年即将到来，新一轮改革箭在弦上。在此间举行的“财经战略年会2013”上，诸多权威财税专家深入剖析新一轮财税改革路线图，并表示既要对财税改革充满信心，也要充分认识到财税改革的艰巨性。

　　预算管理制度改革是重点

　　推进预算管理制度改革已被明确列入2014年财税改革工作重点，未来改革方向如何？该如何推进？

　　楼继伟明确表示，2014年在预算管理制度改革方面，要深入推进政府和部门预决算公开，实行中期财政规划管理，改进年度预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制和定位清晰、分工明确的政府预算体系。同时，建立权责发生制政府综合财务报告制度。

　　对此，中国社科院副院长李扬在年会上接受记者采访时指出，改进预算管理制度的一大看点是审查预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。这意味着要脱离传统的收支平稳，以收定支理念，更强调支出优先。“这是一个极大的变化，未来要研究的事情非常多，需要做的工作也很多，如要用权责发生制来编写各级政府的经营预算，这在过去是没做过的。”

　　山东省社科院副院长袁红英说，推进预算改革必须加强预算绩效。随着财政收支矛盾日益凸显，迫切需要从预算管理上要效益。以政府采购为例，到去年底，我国政府采购规模已逼近1.4万亿元，如此大规模的资金规模，操作中违规现象时有发生，媒体也多次曝光豪华采购、高价采购事件。这些现象表明，当前政府采购的监管环节还存在着很多薄弱问题，应通过改革加强政府采购绩效管理，通过政府采购当事人的诚信体系建设加强市场监管，提高财政资金使用绩效。

　　税收制度改革是热点

　　在财税改革诸多任务中，税制改革无疑是最受关注的改革热点。2014年，加快营改增改革步伐、推进资源税改革、调整完善消费税制度、加快房地产税立法并适时推进改革以及进一步扩大小型微利企业税收优惠政策等一系列改革举措均列入任务清单。

　　李扬认为，推进税改的前提是政府职能转变和财政级次的转变。首先要弄清楚哪些事该政府干，目前政府做的事情太多，设立多少税都没有用；其次要减少政府级次，由目前五级行政简化为中央、省、地方三级，这样才可能实现每一级政府有相应的税收。

　　国家税务总局原副局长许善达认为，财税制度受制于经济发展的阶段，经济发展水平越高，直接税比重越大；经济发展水平越低，直接税比重就越低。目前我国已属于中等收入甚至是中高等收入国家，现有税制结构应进一步减少间接税，增加直接税。

　　中国税务报社总编辑、财税专家刘佐认为，当前需要完善的税种很多，当务之急应推进三大任务，一是营改增尽快地推向全国，全面铺开；二是个人所得税改革应尽快启动；三是房地产税改革要积极推进，同时要慎重。

　　财政体制改革是难点

　　财政体制改革历来是改革的难点，十八届三中全会提出要建立事权和支出责任相适应的制度。财税专家们普遍认为要实现这一任务，理清中央和地方的支出责任，难度较大，任务艰巨，需深入研究、周密设计，通过顶层设计逐步推进。

　　“处理好地方政府与中央的关系，不能操之过急，只能慢慢推进。”李扬认为，十八届三中全会决定在这方面实现了很大突破，首次在中央文件中对于中央政府的事权是什么、地方政府的事权是什么、中共中央和地方政府的共同事权是什么，做了清晰界定，为进一步深化改革提供了基本的依凭。

　　广东财经大学副校长于海峰认为，当前专项转移支付数量多、规模大、资金散，其背后也与政府的事权划分不清晰有关，主要表现在财政管的事多了，政府管的事多了，很多事情都通过设立专项资金来解决，实际上政府职能可能越位了，跨过了边界；反之，如果政府不去做，让市场去过，效果可能更好。

　　此外，2014年恰逢分税制改革20周年。财政部财科所所长贾康指出，很多人给分税制贴上了“中央集权”的标签，但94年分税制的目的绝对不是集权，而是建立与中国市场经济相匹配的渐进式调控体系。当前，财税改革中面临的很多问题，实际上与分税制改革受阻有关，主要是由于迄今为止省以下并没有真正进入分税制状态。

　　他建议，应借助新一轮财税改革，进一步推进省以下分税制改革，推进行政级次的扁平化，从五级变成省市县三个层级，做到每一级政府政权体系在事权上要明确该做什么、不该做什么，具体落实到支出责任的明细单上。在此基础上，再整合所有税收体系，使之与市场经济相匹配。