护好“饭碗田” 守住“生命线”

在荒山上崛起的高新技术产业园区 

    核心提示

    民以食为天，粮以地为本。党中央、国务院高度重视土地管理工作，并将“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”定为我国的基本国策。5月26日，习近平总书记对耕地保护工作作出重要指示。他强调，耕地是我国最为宝贵的资源。我国人多地少的基本国情，决定了我们必须把关系十几亿人吃饭大事的耕地保护好，绝不能有闪失。要实行最严格的耕地保护制度，像保护大熊猫一样保护耕地。

    近年来，甘肃省各级党委政府认真贯彻落实“在保护中开发，在开发中保护”的方针，坚持依法保护耕地，切实履行耕地保护第一责任，合理利用土地，节约集约用地，盘活土地存量，建立保护补充机制，实施甘肃东部百万亩土地整治重大工程项目，有效解决了用地难题，连续15年实现了耕地占补平衡。全省的耕地保护走上了制度化、规范化的轨道，既保障了甘肃的经济社会持续快速发展，又守住了耕地红线。

　　王 锋 秋 石

　　盘活土地存量 优化发展空间

　　甘肃省地处西北内陆，全省土地总面积42.58万平方公里，位居全国第七位，人均土地24亩，人均耕地3亩，均高于全国平均数。

　　然而，甘肃的地形地貌复杂、落差大，地势崎岖不平，田块分散零乱，相当一部分耕地质量差、利用率低，农业基础设施滞后，建设用地增强虽与经济社会发展要求相适应，但土地利用粗放、效率不高，建设用地供需矛盾突出，甘肃省的耕地保护和生态环境问题仍很严峻。

　　面对这一矛盾，甘肃省政府努力突破瓶颈制约，从稳定耕地面积、维护粮食生产安全大局出发，认真落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度，加快探索建立节约集约用地新机制、新模式。

崆峒区地处陇东黄土高原丘陵沟壑区，山地多川地少，耕地资源十分有限。区委、区政府在充分调研的基础上，提出了资源利用型工业项目“弃川进沟”和投资密集型工业项目“与河争地”，充分利用荒滩、荒地等未开发的土地节约集约用地新思路。

　　2008年，亚洲最大的水泥生产企业、安徽海螺集团投资15亿元在崆峒区建设两条日产4500吨新型干法水泥生产线。投资方在选址中看好了离市区较近的泾河川区这块交通便利的风水宝地。这也意味着，将有近干亩的耕地和农田要被占用。为了少占、不占农民耕地，崆峒区政府邀请海螺集团董事长郭文叁两次赴崆峒区现场踏勘。投资方两易图纸、二变厂址，最终在远离城区、石灰石资源富集的峡门沟，利用滩涂地，依山沿沟建厂。企业虽然增加了200多万元的滩涂治理投资，却节约耕地300多亩，其生态效益远非200万元可以衡量的。

　　如今，走进崆峒区峡门乡的十里沟，山清水秀、一派葱茏，一座座企业傍山沿沟展开，现代化的高大厂房耸入云霄。谁能想到，这里曾经是四处冒烟、环境污染严重的重灾区？

    投资46亿元的崇信电厂，是中国水利水电建设集团在崇信县铜城乡境内选址建设的大型火电项目，一期工程占地近400亩。为了不占耕地，崇信县政府采取治理“闲置”滩涂地的办法，在项目区群众未减少一分耕地的情况下，及时为电厂项目建设提供了建设用地。走出了一条内涵挖潜、节约集约用地的新路子，确保了全县31万亩基本农田数量不减少、质量不下降。

    白银是全国首批资源枯竭转型城市、新型工业化产业示范基地，也是兰州—白银经济区核心城市，肩负着中心带动、转型跨越的重大使命。这也给当地土地管理工作带来严峻的挑战。关键时候，白银市提出一条思路：荒山也是土地，平整荒山，造就平川，海阔天空，并探索出了“眼光向荒山聚焦，蓝图在荒山绘制，政策向荒山倾斜，资金向荒山集聚，园区向荒山拓展”的土地开发利用新模式。

    白银市国土资源局万国锋局长指着远处的厂房兴奋地说，“白银市早在10年前就开始了艰难的移山造地。2002年建设的白银高新技术产业开发区，就是由荒地平整而来。现在，该开发区已经有上百个项目入驻白银，总投资额超过70.94亿元。”

    从荒山到工地，再成为如今节约高效的“工业生产空间”，面积约1万亩的白银高新技术产业区开发未利用地面积占84%。在短短的10年时间，入驻项目108个，吸纳就业人员1.2万人，初步集中了化工及精细化工、有色金属、稀土、新材料、新能源、生物医药和现代装备制造业等工业……

　　实施项目开发 增加农民收入

　　土地整治不仅为甘肃平整出大量良田，而且在促进土地集约化经营、推进现代农业进程、增加农民收入、防止水土流失、保证耕地占补平衡等方面发挥出巨大作用，已成为全省实现土地综合效益倍增的有益探索。

　　通过多年的尝试，甘肃省建立了耕地数量质量生态综合管理机制，实现了耕地数量、质量、生态三者有机统一。2000年以来，全省先后投入土地整理复垦开发项目资金111.99亿元，仅2011年～2014年，建设规模就达到500万亩，新增耕地43万亩。

　　走进靖远县永新乡卧牛川村项目区，一眼望去，往日的戈壁荒滩，已变成了连片规划的水浇田。易地搬迁新建成的新农村住宅小区房屋，瓷砖贴面、红砖围墙、排列有序，紫红色的大铁门彰显出移民新区的新面貌。

    靖远县地处黄河上游，是一个典型的农业大县，也是国家实施六盘山片区区域发展与扶贫攻坚的特殊困难县之一。年平均降雨量不足200毫米，干旱制约着该地区经济社会发展。这里曾流传着“山似和尚头、风吹石头跑、电杆比树多、乘凉钻沙窝、十种九无收、吃水贵如油”的民谣。贫瘠的土地，恶劣的自然环境，严重制约着该地区群众脱贫致富。

    “双永工程”卧牛川土地整理开发项目是一项解决农民切身利益的民生工程，投入资金4500万元，通过整治使15040亩旱地变成了旱涝保收的高标准基本农田，同时新增耕地1159亩。在土地整治实施建设中，白银市国土资源局将项目区的永新乡作为“联村联户”的联系点，派出骨干入驻项目区，市、县国土资源局与县、乡干部共同谋划如何将整治好的土地分配好、流转好，发挥出最大的效益，为项目顺利实施夯实了基础。

    通过土地整理复垦，永新乡的几个村子农业基础设施发生了可喜的变化。副县长胡广科说：“现在好了，修了渠，通了路，田块变大了，耕作也方便了，过去，这里种小麦亩产180斤，通过土地整治后亩产可达680斤，一年可增加收入2141万元，惠及4个村1557户6800多人，还可以将山区的村民全部搬入罐区，彻底解决永新乡群众脱贫致富、建设小康家园面临的问题。”

    其实，靖远县的例子仅是甘肃耕地保护的一个缩影。近年来，甘肃省各级国土资源部门坚持耕地保护与开发并重，严格落实“占一补一”、“先补后占”等规定，积极推进土地整治，增加有效耕地面积，优先安排建设用地和未利用地，尽量不占或少占耕地，实施了一大批土地开发整理项目和高标准基本农田建设项目，这些惠民工程遍及全省85个县市区，惠及农民近210万人。

　　盛夏的瓜州，草木葱茏，景象繁华。笔者在广至藏族乡移民区看到，平整的连片土地、笔直的机耕道路、成排的防护林带、崭新的农家院落。流水淙淙的灌溉水渠与一座座塑料大棚交相辉映，勾勒出一幅大气的现代农业发展美景。

　　由于土地板结严重，离开家乡来到这里的引洮工程九甸峡库区外迁移民傻眼了。在分配到户的27579亩耕地中，适宜种植的只有2000亩地，其余耕地均为新垦荒地，板结盐碱严重，靠当地政府和移民自己改良，难度非常大。

　　经过多次现场踏勘、实地调查，并请专家反复论证，甘肃省国土资源厅决定通过工程与生物措施，改良土壤与培肥地力相结合的办法，对现有耕地进行改良，先后安排四期改良土地,提高了项目区土地生产能力，加快移民脱贫致富的步伐。

    土地整理与改良项目的实施，让广至移民看到了致富的希望。卓园村二组村民包世俊家的15亩地经过改良后，全部种上了棉花，今年仅棉花的收入就达到两万多元。他高兴地告诉笔者：“一年能有这么多收入，在老家是想都不敢想的。”

　　夯实经营基础 推动农业发展

　　为改善农业生产基本条件，甘肃省委、省政府坚持不懈兴修水利、平田整地。1999年，金塔县被列为国土资源部首批(14个县)土地开发整理示范区，拉开了大规模土地整治的序幕。随后，民乐县、凉州区、泾川县被列为全国116个国家级基本农田保护示范区，基本农田建设成为土地整治工作的重要内容，土地整治工作从开发未利用地为主逐步转向整治现有农田、提高耕地质量。

    笔直的管渠阡陌纵横，宽敞的机耕路四通八达，平整的农田整齐开阔，大型农机具畅通无阻……走进民乐县龙山村土地项目开发区，眼前所见令人难以置信。

　　在民乐县，像龙山村这样的变化比比皆是。2006年，民乐县被列为国家基本农田保护示范区。民乐县国土资源局以保护资源保障发展为己任，坚持耕地开源与节流并重的原则，积极开展土地整理工作，严格建设用地审批制度，取得了耕地总面积稳中有增的可喜成就。

    新庄，是民乐县基本农田整理项目区的—个村庄，也正在基本农田整理政策下发生巨大的变化。新庄村的文书易好瑞说，他家里共有4口人，原来耕种22亩土地，大小不等，分布在好几个地方。项目实施以后，新分配的承包地变成了4大块，不仅面积增加了，而且还全部连在—起，耕种方便了许多，每亩地的灌水量也从原来的300多方降到了200方以下。项目区的耕作条件好了，收割1亩庄稼只需要支付28元工钱，比其他地方整整低了10元钱左右。

　　易好瑞说，这些整理出来的土地，正在成为该村农民增产增收新的增长点。今年种植的土豆、洋葱已经喜获丰收，农民的收入因此而翻了几番。更为可喜的是，原先因为耕种土地收入微薄转而出门打工的村民，在听到当地的变化后，陆续的回村务农。

　　嘉峪关市戈壁荒滩较多，以往在农村，荒地往利用率极低，无序、无规划的开荒造成了荒地界线不清，从而引发土地纠纷，还导致了大量的植被资源和水资源被破坏，对生态环境保护极为不利。

　　为了扭转这种局面，嘉峪关市国土资源局对可利用荒地进行集中连片开荒，并把开垦后的荒地无偿分给村集体，村集体根据实际将土地分给农户或是集体承包。这样，农民私自开荒变为政府开荒，无序开荒变为有序开荒，避免了土地纠纷和生态破坏。2010年以来，嘉峪关市组织实施了废弃砖厂整理复垦项目、新城镇中沟土地开发项目、城郊低效建设用地复垦等多个项目，新增和改善农田灌溉面积1197.21公顷，新增粮食产能1826.1万公斤/年。

　　目前，甘肃省农业机械化发展程度已十分可观。截至去年年底，全省耕种收综合机械化水平达到42%，农机总动力达到2416万千瓦，全年农机经营总收入达94亿元，农业机械化对农民增收的年贡献额达到175元。

　　开发戈壁荒滩 守住耕地红线

　　近年来，酒泉市以新能源产业为主的项目建设势头十分强劲，特别是随着国家首个千万千瓦级风电基地的实施，酒泉项目建设用地成倍增加，用地计划指标严重不足，保发展任务艰巨。

    酒泉市委、市政府审时度势，在编制和实施“十二五”规划过程中，把开发利用戈壁荒滩土地作为优化城乡用地结构和布局的主攻方向，提出了农村住宅向集镇集中、城镇住宅向小区集中、工业项目及设施农业向戈壁园区集中的“三集中”原则，市政府依据土地利用现状及其开发利用潜力，先后编制了与土地规划相衔接的城镇建设、土地整治、风光电产业发展、园区建设等专项规划，全市经省、市批准的4个开发园区及市、县设立的22个工业聚集区和1万亩设施农业用地，全部布局在戈壁荒滩等未利用土地上，不占一分耕地。

    酒泉市国土资源局局长习建义说：“酒泉市建设光伏发电示范基地时，金风科技股份有限公司、东气风机总装等数十个项目，建设用地数十万亩，绝大多数都建在戈壁滩上。”

    甘肃省各级国土资源部门不断强化建设项目用地审查，严守耕地保护红线，引导项目建设不占耕地或少占耕地，有保有压，对“3341”、“6873”、“1236”基础设施建设、公共服务和易地扶贫搬迁等项目用地，做到应保尽保，没有一个项目因土地供应影响到进度，并较好地保障了被征地农民的合法权益。从落实最严格的耕地保护制度入手，他们建立了补充耕地项目库、耕地指标后备库和基础台账，将年度审批的建设用地，逐一与补充耕地项目库指标挂钩，解决了过去占了耕地不补或者少补的问题，牢牢守住了耕地红线。

    针对全省水田、水浇地等优质耕地少、山旱地多、中低产田比重大、生态环境脆弱、耕地质量差的省情，他们从实际出发，采取多项措施提高耕地质量。确立了重在整理、合理开发、积极复垦、提高耕地质量的整体思路，把土地整治工作的重心放到提高耕地质量上，建立健全了基本农田保护责任、用途管制、质量保护、监督检查、占用严格审批与补充、乡规民约等一整套保护制度，从而在全省形成了省、市、县、乡、村五级基本农田保护网络和政府“一把手”负总责的责任体系，完成了省、市、县、乡四级土地利用总体规划编制和省、市、县级土地整治规划，“十二五”规划建设高标准基本农田588万亩，到2020年达到1520万亩。

    为从源头上杜绝和制止土地违法行为的发生，他们不断加大执法力度，强化村级协管员、基本农田保护员、信息联络员、执法监督员四员一体的网络建设，逐步完善土地管理责任制和包干负责、责任到人的国土资源“片警式”土地监管制度；建立健全了土地违法违规行为早发现、早制止、早报告、早查处的预警处置机制、土地违法违规行为问责预警机制和违法违规占地案件联合查处工作机制，明确了国土、监察、公安、法院、检察院等相关部门的职责，建立起科学的土地管理秩序。

　　（图片由王锋提供）