全国矿业权实地核查总体思路与基本要求

谭永杰
全国矿业权实地核查项目办公室 副主任
中国地质调查局发展研究中心 总工程师

    国土资源部依据国务院三定方案赋予的职责，根据工作需要，陆续启动了全国矿产资源潜力评价、全国矿产资源储量利用调查和全国矿业权核查等三项重要工作，目的是摸清我国矿产资源资源方面的基本情况，为履行保护和合理开发利用矿产资源的职责提供技术支撑。这三项工作是我部在矿产资源领域部署的重要国情国力调查，是加强矿产资源管理与调控的一项重要基础工作。全国矿业权实地核查工作是其中最基础的工作，是这三项工作的重要组成部分。
    部党组部领导高度重视。为了加强对该项工作的组织和领导，国土资源部成立了以徐绍史部长为组长、汪民副部长为副组长的领导小组，汪民副部长还亲自担任领导小组办公室主任。
    该项工作自2007年启动以来，部印发了6个文件，其中部发文3个，部办公厅发文3个：2007年192号（关于开展全国矿产资源储量利用调查工作的通知）、2007年193号(关于加强全国矿产资源潜力评价与储量利用调查组织管理工作的通知)、2008年59号（关于开展全国矿业权实地核查工作的通知）的等3个部发文和2007年180号(关于印发全国矿产资源潜力评价与储量利用调查组织管理工作职责分工方案的通知)、2008年163号（国土资源部办公厅关于报送矿业权实地核查工作进展的通知）、2009年40号（国土资源部办公厅关于进一步加强全国矿产资源潜力评价与储量利用调查组织管理工作的通知）等3个部办公厅发文。
    部召开了4次重要会议：2007年8月底汪民副部长主持的部专题会；2007年10月份徐绍史部长主持的领导小组会议；2007年11月9日，国土资源部召开了全国视频电话会议，部署启动了这项工作，徐绍史部长为组长、汪民副部长等部领导出席会议并讲话；2009年3月11日汪民副部长主持召开了领导小组办公室会议，听取了3个项目的进展报告，研究部署了近期工作。
    连续2年，2008年和2009年，国土资源部年度工作要点将全国矿产资源潜力评价、全国矿产资源储量利用调查和全国矿业权核查作为地质与矿产方面的重要工作予以部署和明确，尤其是今年，部明确了多条措施推动这项工作；今年两会期间以及其他活动，徐绍史部长和部领导在和各省市领导交换意见时，都将全国矿产资源潜力评价、全国矿产资源储量利用调查和全国矿业权核查作为主要工作请各省市给与支持。
    部落实了责任单位和技术支撑单位。在2007年8月底的部长专题会议上，明确将该项工作单列，由部开发司负责，发展研究中心按照开发司要求开展工作。
    全国矿业权实地核查是必须要做、并且必须做好的一件事情，我们都有责任。
    一、实地核查的背景与要解决的主要问题
    矿业权管理是矿政管理的基础，矿业权的空间范围是矿业权最基本的属性，也是物权法和矿产资源法要求的最基本的内容。只有把矿业权的范围和其他数据项搞清楚，才能保证国家矿产资源的合理开发和合理利用，才能保证矿业权人的权益。也才能准确计算矿业权的保有储量和资源状况，才能摸清我国矿产资源的家底。
2007年部组织开展了矿业权室内核查，主要解决矿业权数据项的相互矛盾，根据核查结果，矿业权边界发生交叉、重叠等问题的，最低19％，最高达40％。
    但是，由于历史和客观的原因，还有相当一部分矿业权实际位置与许可范围不一致或存在边界漂移问题。这个也通过去年一年的试点工作已经证实。大家知道，《矿产资源法》和2007年实施的大法《物权法》保护的是符合矿业权证书的矿业权人财产，如果不一致，矿业权人的利益得不到保护，如果出现安全责任事故，国土资源监管部门还要负监管不到位的职责。为了保护矿业权人的合法权益，实施《矿产资源法》和《物权法》，更好地履行好矿产资源合理保护利用职责，为此部决定在矿业权室内核查的基础上，开展矿业权实地核查，关键是核实矿业权实际位置与法定许可范围的一致性；同时，在实地核查过程中对矿业权登记证书上的其他数据项给予现场调查。
    二、全国矿业权实地核查的总体思路
    围绕矿业权实地核查的总体目标和主要任务，在大量实地调研、试点和专家论证的基础上，逐步形成了矿业权实地核查的技术路线。
    核实矿业权实际位置与法定许可范围的一致性；同时，在实地核查过程中对矿业权登记证书上的其他数据项给予现场调查。
    第一，界定矿业权实际位置。核实矿业权实际位置与法定许可范围的一致性，关键是确定矿业权的实际位置。探矿权的实际范围是探矿权人实施勘查工程所涉及的范围；采矿权的实际范围是采矿权人实施开采工程所涉及的范围，包括开拓工程和采掘工程。实地测量主要的勘查工程或开拓开采工程的位置，并将实测结果投影到平面图上，确定其实际位置。
    为了保证全国实测的精度和统一性，必须选用高精度的坐标系。
    第二，将矿业权证书上的拐点坐标投影到同一图上，通过对比分析，确认矿业权实际位置是否在登记证许可的范围之内。
    这里注意不实测矿业权的拐点坐标，但是对核查无误的露天采矿权要按照拐点坐标进行放样界桩。
    第三，在实地核查过程中对矿业权登记证书上的其他数据项给予现场调查，核实数据的真实性。
    对于探矿权，重点是两项：矿种和实际投入（通过实测的工程估算实际投入工程量，发现圈而不探、以采代探等问题）
    对于采矿权，重点是两项：矿种和开采规模等
    第四，对核查中发现的问题进行处理，对汇交的数据建库并进行分析，摸清矿业权分布现状和规律，为矿政管理提供基础数据支撑。
    二、全国矿业权实地核查的基本要求
    单个矿业权：包括4项基本工作：
    一是向每个矿业权引入2－3个基础控制点。通过区域上国家大地控制点向每个矿业权引入2－3个基础控制点，并设桩标定，作为后续实地测量的导入基点。
    二是实测一张图。以引入的2－3个基础控制点为基准，实测矿业权人的勘查工程或开采工程的坐标位置，将这些位置和矿业权证书上的拐点及边界投影到同一张图上，对比分析矿业权的实际位置是否在法定许可范围内。做图比例尺根据矿业权范围大小和工作程度选择1:2000－1:10000，个别探矿权的做图比例尺可放宽到1:50000。
    三是形成一张对照表。根据实地核查结果，填写实地核查记录表，通过与已有矿业权登记数据的对比，形成矿业权实地核查数据对照表，对比分析数据的一致性。
    四是编写一个基本情况说明。该说明一般不超过一页，主要内容包括矿业权基本情况（权属、行政、交通、地理、地貌等）、地质特征（大地构造位置、区内地层、构造、岩浆岩等基本情况）、矿体特征（矿体地质特征和资源储量等）、建设与生产情况（建设进展或设计能力及实际生产情况）。
    测区：提交一份实测工作报告，并附测区范围内所有矿业权的单个实测成果。
    省级：提交省级核查工作报告（包括数字格式的单个矿业权实地核查4项成果）、省级行政区矿业权分布图（1:50万-1:100万）、省级行政区矿业权分布与矿产资源关系图（1:50万-1:100万）和省级行政区矿业权实地核查数据库。
    全国：提交全国矿业权分布图（1:250万）、全国矿业权分布与矿产资源关系图（1:250万）、全国矿业权实地核查数据库、全国矿业权分布空间数据库、全国矿业权管理信息系统和核查工作报告。
    本次实地核查不要求进行市、县级汇总。
    本次实地核查最基本的成果是获得一套实测数据，掌握矿业权实际位置与法定许可范围一致性，促使两者相一致。
    同时，通过实地核查，还可形成永久性成果：
    通过实地核查，能够发现矿业权设置空间分布和边界设置的不科学性，通过分析和变更，能够提高矿产资源的开发利用效率和水平。
    通过实地核查，能够在矿区建立一批基础控制点，为后续的矿山地质测量提供起算基准；
    通过实地核查，能够形成矿区勘查或开采的基础图件，为矿山生产管理和矿政管理及安全生产提供基本用图；
    通过实地核查，能够形成一支比较稳定的矿山地质测量队伍，为规范矿政管理提供技术保障。
    这些工作是矿政管理和矿业开发所必须的基础设施建设，对于矿政管理和矿山生产具有重要的意义。
    经过近一年来的组织实施，我们更加坚信这个技术路线和基本要求合理、先进、简单、实用，把握了问题的核心。
    在2009年3月11日汪民副部长主持召开了领导小组办公室会议上，得到肯定。
    四、全国矿业权实地核查的总体部署
    对象：2009年6月30日前设置的有效矿业权。
    范围：所有矿种（不包括石油、天然气和煤层气）。
    发证机关：四级国土资源管理部门。
    基本方式：实地测量与实地调查。
    全国矿业权实地核查在部的统一领导下开展工作。按照“统一组织、统一方法、统一标准、统一进度”的要求，部在领导小组和办公室下设全国矿业权实地核查项目办公室，负责核查工作的组织领导，制定技术标准和要求，监督检查工作进展，汇总、验收全国核查成果。
    各省（区、市）国土资源主管部门应成立相应机构，负责组织开展本行政区矿业权的实地核查工作，编制矿业权实地核查工作实施方案。涉及部登记发证的，由部提供相关数据，由所在省（区、市）一并组织核查。核查中新发现跨省级行政区域的矿业权，要及时向部报告。跨省级行政区域的矿业权核查工作由部指定的单位进行核查。各省（区、市）可选择核查试点，总结经验，再行推广。
    省级国土资源主管部门可通过招标等形式委托符合资质条件的勘查或测量单位承担实地核查工作。
各省（区、市）应于2009年12月31日前，完成本行政区矿业权实地核查的外业工作，并于2010年6月30日前完成成果汇总和上报工作。
    全国矿业权核查工作经费由中央和地方共同分担。中央资金负担全国矿业权核查总体实施方案的编制、技术要求制定与培训、试点示范、部发证矿业权的实地核查、成果汇总和总结工作。省级国土资源主管部门应将本行政区矿业权核查工作列入年度工作计划，结合矿产资源及其管理实际，统筹安排，申请地方财政资金，保证矿业权核查工作的顺利完成。
    五、全国矿业权实地核查组织实施的基本做法
   通过试点和广泛调研与总结，还形成了比较成熟的组织实施经验：
    1．矿业权实地核查应以省级行政区为单元进行组织部署。充分发挥各级国土资源部门的积极性，各级国土资源管理部门要发挥主导作用。省要确定技术支撑单位，设立技术管理、汇总、数据库建设、监理和组织宣传等组织机构或委托单位；
    2．还应通过招标、议标或资格认定等等方式选择一批既有测量资质又有地质勘查资质的单位承担具体的测量工作；
    3．以县级行政区为单元实施，每个县还可划分为1～3个测区作为基本实测单元；
    4．实测时，各级发证的矿业权，包括探矿权和采矿权应一并进行；对矿业权要分类：已有实测资料的、已经完成储量动态管理的、砂石粘土、无任何资料的等，分别制定技术方案。
    5．在单个矿业权实地测量中，要按照核准矿业权实际位置与许可范围一致性的工作目的，确定矿业权的具体实测对象； 
    6．要根据各自实际情况，出台相关政策，推动核查工作。可和矿业权的年检、变更、延续联动起来
    7．处理好核查中发现问题的处理和工作推进的关系。2008年10月28日，汪民副部长明确提出：对于矿业权实地核查中发现的问题，可以视工作推进情况，分期分批统一研究，明确政策，妥善处理，确保工作全面推进，按时完成。 
    8．充分利用已有资料：储量动态管理及储量利用调查；土地二调资料；已有矿山测量资料。
    9．要重视宣传工作，将宣传工作作为推进实地核查工作的主要措施进行落实，通过宣传，让社会各界充分了解本次核查的目的意义和要做的具体工作，争取支持，要充分发挥矿业权人的积极性和作用等。