德国公共财政结果导向管理的理论与实践

    一、公共财政结果导向管理的基本理论

　　（一）公共财政结果导向管理的主要含义。公共财政结果导向管理是适应市场经济条件下财政支出管理而产生的一门管理科学。在现代财政管理中，结果导向管理既是财政资金规范、高效运作的需要，又是提高政府行为透明度、加强公众监督、实施政府廉洁执政的需要。公共财政结果，包括经济结果、社会结果和政治结果。公共财政结果导向管理是指运用科学、规范的评价方法，对照统一的评价标准和评价原则，对财政支出行为过程及其效果，进行的科学、客观、公正的衡量比较和综合评判，以确保财政支出达到预先目标的一种管理方法。

　　（二）公共财政结果导向管理的基本原则。公共财政结果导向管理的基本原则是“3E”原则，包括经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）。其中，经济性是指以最低费用取得一定质量的资源，主要是解决公共支出活动中资金严重浪费和资金分配苦乐不均等问题，以便在各个公共部门和公共项目支出中建立更为有效的支出决策机制和支出优先排序机制。效率性是指投入和产出的关系，包括是否以最小的投入取得一定的产出或者以一定的投入取得最大的产出。效率性原则是政府及民众对财政支出在项目决策机制、项目实施进度比较、项目经济和社会效益取得等方面要求的具体体现。有效性是指多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果。有效性原则认为，评价财政支出的好坏程度，不仅要从当前的效益来衡量，还要充分考虑其长远效益，这样会使支出起到事半功倍的效果。

　　（三）公共财政结果导向管理的主要内容。公共财政结果导向管理工作是一项涉及范围广、内容复杂的系统工程，包括完善工作制度、高效组织实施、确保应用评价结果等。具体包括：一是制定和完善制度性文件。二是强化各环节的工作职责。三是建立评价指标体系。四是制定评价标准。五是强化应用，保证该项工作持续推进和深入发展。

　　（四）公共财政结果导向管理的常用技术方法。实行公共财政结果导向管理的国家普遍使用的技术方法是平衡计分卡法。所谓平衡计分卡法，是指将一个战略逐层分解为若干目标，不同层级目标由不同管理级次的员工负责，各层级互相协调。常见的五个层级包括：战略目标、领导层目标、中层目标、员工目标和项目目标。为了确保基层员工的项目目标与最高级的战略目标始终保持一致，可以通过召开会议、问卷调查及员工满意度调查等方法，使各级员工了解其他层级目标及本级目标在整体战略中的位置，并通过听取员工意见，在制定目标和调整目标的过程中，更多地吸收到有价值的信息。

　　二、公共财政结果导向管理在德国的实践

　　（一）德国的财政支出结果评价。为加强联邦债务规模控制，确保联邦财政财力，1970年德国将《基本法》中有关财政预算管理的条款作了进一步修订，对如何保证预算的充分性、平衡性和灵活性以及实现财政预算管理的节约性和经济性，做出了更加明确的规定，要求“对公共管理部门的各项支出进行成果监督评价”。目前，德国绝大多数的财政支出项目均引用了成本核算体系，财政支出结果评价工作越来越普遍。

　　（二）德国财政支出结果评价的现状。德国财政支出结果评价工作主要的法律依据是德国的《基本法》和《预算法》，其评价工作体系由3个部分组成。一是部门自我评价，即各部门在预算执行过程中，要对本部门支出项目的目标、任务、投入规模与结构以及投入效果进行评价。二是财政部门综合评价，即联邦财政部提出财政支出效益评价的要求、程序、方法，并公布各项支出成本标准值，要求各部门在编制预算、执行预算过程中以及预算执行之后，都必须按照统一的规定客观评价预算是否较好地体现了经济效益原则和厉行节约原则，并结合部门的自我评价，对重点支出项目组织评价。三是审计部门审核评价，即联邦审计院对于预算编制有审核权，在预算执行过程中和执行后，审计部门要根据财务管理业务，对照原定目标和计划，检查项目的实际执行情况。审计部门的审核评价一般侧重于项目的货币支出效益，主要是依据计划与实际的对照，对公共投资项目在效益、效率和效果三方面进行审核。

　　（三）德国财政支出结果评价的主要内容。根据德国预算法的规定，应对公共管理部门的各项支出结果进行监督评价。在德国，财政支出结果评价包括的内容比较广泛。一是从评价的目的来看，可分为有效性监督评价和经济效益监督评价。有效性监督评价主要包括两个方面，即原计划目标的实现程序以及该项支出已产生或将会产生的社会效应；经济效益监督评价仅体现项目支出在多大程序上符合经济性原则。二是从评价的范围来看，不仅要对各公共管理部门的支出效果进行评价，而且也要对支出给国民经济带来的优缺点进行评价；不仅要关注项目的支出，还要关注项目的收入，以确定是否有可能以更低的人力、物力及财力完成相同的任务。三是从评价的执行来看，评价的内容主要包括项目必要性评价、项目影响和效果评价、项目目标实现情况评价和项目替代方案比较评价。

　　（四）德国财政支出结果评价的工作程序。一是制定评价计划，包括评价的范围、要达到的目标、组织实施方案、具体实施措施和预计需要的时间。二是明确评价分工，落实评价责任，特别是对于多部门共同实施的项目，要界定清楚各业务部门之间、主管部门与评价机构之间在评价实施过程中的分工与责任。三是具体实施财政支出结果评价，选择各类评价方法，对项目实施过程中的各种收入、经济效益、社会影响、效果进行系统分析评价。四是确定评价标准，在选择具体化评价方法后，根据不同的方法选择不同的评价标准。为了进行公共支出项目的效益评价，德国每年都公布人员平均成本额、实物成本总额等相关标准值。德国具有比较系统的公共经济管理代码系统，建立了十分强大的数据资料库，并通过网络对数据库进行有效的控制和利用，从而为制定各类评价标准值提供了坚实的基础。五是完成评价报告。评价报告是评价结果的集中体现。完成有关评价后，评价结果以书面形式通知支出执行部门以及其他相关部门，以便发现问题，总结经验，并为公共管理部门决策提供参考。

　　三、公共财政结果导向管理在欧盟财政实践中的应用

　　欧盟各成员国普遍实行的结果导向管理理论和方法也推广应用到了欧盟基金的运行过程中。欧盟由27个国家组成，没有独立的政府，其行政职能是通过所有成员国派驻代表的欧盟委员会执行。欧盟委员会有自己的预算，资金来自于成员国的税收。其对成员国的拨款主要通过各种基金完成，7年为一个拨款周期。欧盟基金主要包括欧洲地区发展基金、欧洲社会基金、凝聚基金、欧洲农村发展农业基金等，设立的主要目的是帮助欧盟内部欠发达经济体的经济社会发展，缩小欧盟内部国家和地区之间的发展差距，提高欧盟地区整体协调发展。

　　各成员国都指定专门的机构统一管理欧盟基金，例如德国的联邦劳工部和捷克的地区发展部。基金的具体使用，则主要通过联络点来完成。联络点一般由熟悉当地情况的工作人员组成，负责审查申请、制定资金分配草案、拨款答复、监测执行、审查单据和凭证等技术性工作。为保证欧盟基金使用的经济性、效率性和有效性，政府部门一般先设定评估指标，在某项具体工作结束后，利用这些能够量化的指标对联络点的工作情况进行评估，以监督和督促联络点的工作。