地质调查项目绩效考评研究

    企业的投资绩效，是通过市场检验的，企业自负盈亏。财政支出是来源于纳税人，其使用方向主要是公共服务领域，它的绩效如何考评？如何较好地发挥财政资金的绩效，是一个世界性的难题。发达市场经济国家采用绩效考评的办法解决这个问题，取得了比较好的效果，目前仍在继续完善和探索中。随着我国社会主义市场经济体制的建立，我们遇到同样的问题需要结合我国实际研究解决。地质调查是财政支出的一个重要领域，开展地质调查项目绩效考评也势在必行。

    一、绩效考评的背景

    （一）国外借鉴

    20世纪70年代以后，市场经济国家政府普遍面临财政危机、信任危机和管理危机，政府和社会公众都期望寻求高效率的新的预算管理体制，许多国家进行了绩效导向的预算改革。从发达国家的改革实践看，绩效预算在提高公共资金使用效率和公共服务水平方面取得显著成效。其中有代表性的国家是英国和美国。

    1．英国绩效预算的主要做法

    主要有六个环节：一是设立绩效目标。首先要明确部门的战略目标，然后根据战略目标确定绩效目标和指标。在英国，战略目标、绩效目标和具体的绩效指标在政府与各部门签订的公共服务协议中作了明确规定。二是分配预算资金。各政府部门在获得（未来3年）预算资金的同时签订各自的公共服务协议，确定政府使用这些资金要实现的绩效结果。并附呈各个部门的支出限额以及绩效合同，以白皮书的形式发布并提交议会。议会专门委员会可以针对部门提交的公共服务协议召集相关部门首长或公务员就某些问题进行质询，以加强监控。三是监督绩效完成情况。政府部门每年两次向议会提交绩效报告，一是春季提交的部门年度报告，二是秋季提交的秋季绩效报告。两份报告均对外公布，公众和其他组织可以从财政部或各政府部门的网站上获取相关绩效信息。四是进行绩效预算审计。隶属于议会的国家审计署进行绩效预算审计，审计结果提交议会和政府部门。五是绩效信息应用。各部门的绩效信息是下一轮预算资金分配的依据。绩效信息是公众广泛了解、监督政府的渠道。总体而言，自20世纪70年代以来，英国的绩效改革取得了显著成效，并被称为是世界上应用公共部门绩效考评最完善、最持久、技术上最成熟的改革。

    2．美国政府绩效评估的主要做法

    美国联邦政府绩效评估分为项目绩效评估、部门绩效评估和跨部门绩效评估三个层次。项目绩效评估主要通过项目等级评估模型对各预算单位的具体项目进行比较评估，从而为项目管理和预算编制提供依据；部门绩效评估由各部门在每个财政年度结束时对本部门的年度绩效状况进行评估，并把评估结果编成绩效和责任报告予以公布。跨部门绩效评估是对各部门执行政府改革行动进展情况进行比较评估。其中，对项目的绩效评估是建立了一套评价指标体系，通过对政府部门（预算单位）的每个预算项目执行结果（绩效）的测评，来衡量该预算单位的绩效。指标体系主要包括四个部分：项目目标与设计、战略性规划、项目管理、项目效果。

    3．国外在地质调查绩效评价方面的探索

国外学者在地质调查绩效评价方面，从成本效益角度出发，探讨了直接效益和间接效益分别估算的方法，对区域地质填图的经济价值进行定量化评估和分析，认为地质填图的净收益是非常可观的。从部门效益的角度，英国地质调查局委托Roger Tym研究组和其合作伙伴进行旨在评价英国地质调查局对英国经济的作用，唤起政府、科学界和普通公众对地质调查活动的实际用途与价值的认识和了解；同时，促进英国地质调查局的科学与商业发展，使它在保持提供科学、公开信息的传统优势的基础上，拓宽服务领域，增加更多实际应用和增值业务的专题研究。该项研究于2003年11月提交了“英国地质调查局的经济效益”研究报告。研究表明，英国地质调查局在2001年为英国所做的贡献相当于其年度总营业额（既包括政府拨款，也包括市场运作收入）的850～1525倍。

    启示：（1）开展绩效考评是提高财政资金使用效益和公共服务水平的有效手段，逐渐成为国际上政府预算改革的必然趋势。

    （2）由于财政支出的效果很多难以用定量评价，所以绩效考评面临的一个挑战就是通过各种方法，把不可衡量的事变为可以衡量。

    （3）由于绩效考评的层次和目的多样化，绩效考评主体也存在多元化趋势。

    （4）绩效考评中可以借鉴的思路：一是制定绩效目标（标准）；二是制定绩效评价指标体系，把绩效目标（标准）分解成具体指标：三是进行评估，把绩效的实际结果与预期目标进行比较。

    （5）美、英等国家制定了比较系统的评价方法和指标体系，但由于国情、预算水平和文化等方面存在差异，不适用于我国的绩效考评。因此，必须结合我国实际，研究提出符合实际的评价方法和指标体系。

    （二）我国财政体制改革的要求

    绩效考评是我国财政体制改革的重要内容之一。财政部分别于2004年、2009年和2011年下发了关于绩效考评的文件，对绩效评价的对象和内容、绩效目标的制定、评价指标、标准和方法、组织管理和工作程序等都作了具体规定和说明，并推行试点，国土资源部也是绩效考评的试点部门之一。目前我国绩效考评主要包括两个方面，一是部门预算绩效考评，二是财政支出项目的绩效考评。从绩效评价理论和实践探索的结果看，主要反映出以下问题和趋势：（1）开展绩效评价和绩效审计是大势所趋，日趋紧迫。（2）财政部提出的评价指标体系，总体框架经过多次修改完善比较成熟，但各部门具有各自特点，需要在此框架内，创新完善，建立适合自身特点的，行之有效的评价方法和指标体系。

    二、地质调查项目绩效考评方法和指标体系探索

    （一）考评目的、类型和程序
    1．考评目标（目的）

    地质调查项目绩效考评是地质调查项目管理的有效途径。主要目的一是检查考评对象取得的绩效。评价结果作为项目安排的重要参考依据。二是引导项目承担单位按照绩效考评的要求自我评价和改进，不断提高项目的效率和效果。三是给社会公众和上级主管部门反映财政支出用于地质调查的效果。

    2．考评类型

    本次绩效考评研究分事前评价、事中和事后评价三类。

    事前评价针对项目论证和项目设计阶段，承担单位按照项目预期绩效填写绩效目标申报表。专家根据绩效目标申报情况，评价项目的预期绩效，作为优选项目和设计审查的部分内容；事中评价针对项目年度阶段成果开展绩效评价；事后评价是适用项目完成后的最终成果，或在最终成果完成后一段时间（1-3年）开展绩效评价。

    3．考评程序

    事前评价：由项目承担单位填写绩效申报表，项目论证或设计评审专家组评价项目绩效；事中评价由项目组（或项目法人单位组织专家）自评，在成果审查或续做项目评估阶段由专家组考评。事后评价由有关部门组织专家组考评。本次研究重点针对事前评价和事中评价。

    （二）考评思路、指标和标准探讨

    1．考评思路

    以前国内学者对地质调查绩效评价也曾做过探讨。主要有两种代表性做法：一是强调设置量化指标，建立模型等试图用定量的方法评价地质调查产生的效益。这种方法难度大，需要大量数据，适合专门对部分地质调查项目评价，不适合现实中大规模推广应用。另一种是专家主观评价为主，缺少客观评价指标，结果是使考评流于形式。在综合分析以前研究成果基础上，形成本次研究的思路是：既要简便易行，尽可能不增加考评者和被考评者的工作量，又要能够解决问题，客观评判出项目的绩效，关键是能够抓住主要环节，发现问题，切实促进项目提高绩效。一是尽可能简化方法和指标，使之更加易操作；二是突出用户需求和用户评价；三是参考吸收项目管理过程中的不同环节的专家评价结论，不再重复评价，提高管理效率和系统性；四是增加客观评价指标的数量；五是实现项目组自我评价和专家组评价的结合，事前评价和事中（事后）评价相结合，为开展项目管理绩效考评提供工具。

    由于考评的目的具有多样性，考评主体和考评对象也有所不同。本次评价主体是地质调查项目主管部门，评价对象是地质调查计划项目和工作项目。因此，本次考评成果主要应用于地质调查项目管理。

    2．评价方法

    地质调查绩效是由多因素决定的一个系统。经比较选择，拟采用多因素系统评价法为基础，根据地质调查项目的特点，本着简便，易操作原则，建立评价模型考评地质调查绩效。多因素系统评价法的基本思想是：评价对象实际上是一个系统，它由许多相互联系、相互作用并且处于不同层次的要素系统组成。处于高层次的系统要素更为宏观、更为重要，处于低层次的系统要素则更为具体，更为微观。对评价的分析应由系统的高层次向低层次逐步展开。

    评价体系框架。地质调查项目绩效评价模型由两部分构成：（1）绩效目标评价体系（见表1），该指标体系用于事前评价；（2）项目绩效评价体系（见表2），该指标体系用于事中、事后评价。指标体系设置原则，一是突出用户评价，在绩效目标指标体系中要明确用户，在事中、事后评价中要有用户满意程度指标。二是指标设置尽可能利用项目管理全过程的检查、抽查结论，以减少评价的工作量、减少项目组工作量。

    3．地质调查项目绩效事前评价

    指标体系构建。如果把地质调查绩效目标看作一个系统G，则有G={M，Y，J}。

    公式中：M为项目任务目标系统；

        Y为项目预算系统；

        J为预期绩效系统。

    其中，每个一级子系统要素本身又是一个小系统，如：J={J1，J2}；

    J1为项目产出；

    J2为项目效益。

    按照上述思路，在借鉴国内外相关研究基础上，结合地质调查工作特点，项目组构建了地质调查项目绩效目标指标体系（见表1），并多次征求专家意见修改完善。该体系包括3个一级指标、5个二级指标和8个三级指标。其中，二级指标的内容需要项目组填写，评估组审核。三级指标是评判性指标，根据专家评估形成分值。

    权重和分值的确定。理论上给评价系统分配权重的原则是：权重的分配只发生在同一层次各要素之间。各级要素系统权重之和均为1。在要素系统中,任一子因素在总系统中的权重,等于在自身系统中的权重与所属系统在总系统中权重的连乘积，该子因素处于第几层次，就有几次乘数发生。请专家给各层次所有的因素打分，然后加权加总。评价结果可以按照总分高低排序。专家打分也有一套复杂的程序。

    这种方法在实际操作中，由于比较烦琐，很难大规模应用。项目组基于多因素权重和打分的思路，最大限度将程序简化，便于操作。具体方法是：（1）首先在一级指标间分配权重（分值），各指标之和为100；（2）在二级指标间分配权重，即将一级指标的权重分解到其子系统各要素；（3）同理给三级指标分配权重。这样，就把一级指标的权重按系统中各要素的重要程度分配到三级指标，各子系统权重之和等于对应的上一级指标的权重。

    绩效评价。具体评价中，专家组要给三级指标打分。如果将三级指标的权重（分值）视为最高分，专家组根据实际情况，按照优、良、中、可、差5个档，从最高分扣分，如：优扣0-10%分，良扣10%—20%，中扣20%--30%，差扣50%--0。这样专家就可以很便捷给出各三级指标的分值，每个项目的分值之和可以作为项目绩效优劣排序的依据。地质调查项目绩效目标指标体系最高分值见表1。

    该指标体系主要有三个方面的作用：（1）绩效评价要检验这些指标的实现程度，作为将来地质调查项目绩效评价的基本标准。（2）通过对这些指标的系统评价，判断项目预期绩效优劣，作为项目绩效优劣排序重要依据，为立项决策提供参考。（3）约束和引导项目组进行自我管理，进而改善项目绩效。

    4．地质调查项目绩效事中和事后评价

    指标体系构建和权重（分值）的确定。按照地质调查项目绩效事前评价的方法和思路，可以构建地质调查事后评价指标体系和权重（分值），具体见表2。指标体系设计主要从三个环节考评地质调查项目的绩效：（1）项目立项决策是否科学？（2）过程管理是否规范，项目产出是否高效？（3）项目成果应用是否产生预期效果？用户是否满意等。这三个环节分别检查项目立项正确性（项目怎么来），项目完成效率（项目怎么干）和项目应用。