周宗尧：强化行业管理，创新管理体制、机制，实现地质找矿大突破

    在全国上下深入学习实践科学发展观的当下，地勘行业正在进行一场轰轰烈烈的“地质找矿改革发展大讨论”，这场由国土资源部发起，自上而下的大讨论，有如疾风吹劲草，席卷全国地勘行业，在行业内广大干部职工中已造成强烈反响。面临全球金融危机，开展这样一次全行业的讨论、学习与反思，分析地勘行业发展面临的问题，对于我们走出危机阴影，直面后工业化时代地质找矿改革与发展的大课题，意义深远。
    国土资源部为此成立了专门的工作班子，编印了学习材料，制定了工作方案，召开了动员部署大会，为这次大讨论提供了组织保障，营造了解放思想的良好舆论氛围。国土资源报、国土资源网连续发表了7篇评论，引导这场大讨论深入发展；国土资源部和中国地质调查局网站开辟专栏实时报导，可见高层对这次大讨论的重视。
    作为基层的一名普通地质找矿从业者，忠心希望这次讨论所提出的主要问题能得到解决，以往好的传统与作法能得到发扬光大。
    根据浙江省的实际情况，综合十五年来在地质找矿过程中的困惑，谈几点个人的想法。 
    一、当前地勘行业发展面临的形势与机遇
    回顾我国地勘行业近二十余年的发展历史，可以得出一个结论，当前我们正处于行业发展的一个新的下行周期的起点上。地勘行业经济与全球、全国经济发展的规律一样，有着必然的周期性规律。
    但是，当前地勘行业面临的情况与二十年前大不相同：二十前，几十万地质大军嗷嗷待哺，市场极不发达，经济规模小，人员被迫分流转岗。而今天，我们面临的是人才不足，特别是高端人才溃乏，地质工作总体质量下降，找矿效果不明显这些主要矛盾。
目前的矿产品的相对过剩和矿产品价格，是由全球经济周期性的波动引起的。由于我国经济的基本面没有改变，我国主要矿产资源/储量保有量严重不足，大宗矿产品依靠进口的基本态势没有改变；而且地质工作服务领域已大幅拓宽，地勘市场、矿业市场逐步壮大，地勘行业的发展机遇大于挑战。但只有通过加大改革力度，创新行业管理体制机制，才能实现行业的大发展，才能真正当好经济建设的先行者与排头兵，才能满足国民经济发展对行业的需求。
    二、当地勘行业大发展的制约因素分析
    高端人才溃乏，原创性成果少；地质工作质量下降，找矿效果不明显；矿业市场秩序不规范，跑马圈地、炒作矿权是我们面临的主要矛盾。造成这种局面的原因是多方面，既有体制机制方面的原因，也有以往存在的问题未及时解决而造成的累积效应。具体表现在如下几个方面： 
    1.公益性地质工作与商业性地质工作分体运行改革不彻底，国家层面上的公益性地勘单位（地调局与各大区所等）与地方性公益地质单位关系没有理顺，事业单位的定位不清。省级地质调查院为差额拨款的事业单位，其财务管理纳入政府机关财政管理体系，机动灵活性差，不利于调动基层的工作积极性。由于没有长期稳定的项目投入和项目经费支持（除国土资源大调查经费相对稳定外），人员经费和公用经费的严重不足。项目经费一年一审，并且往往到年底才能下达到位，不确定因素大，具体从事项目工作的单位与人员无所适从——垫付资金担心项目资金不能到位，如果等待，年末任务完不成节余资金要上交。从事技术工作的人员围绕财政大棒转，投入技术工作的精力不足。
    2.项目管理与项目资金安排未遵循地质工作规律。项目立项、前期可行性论证、野外踏勘没有经费支持。收集资料的费用不能列支，有的甚至购买图件和数据的费用也不能安排。编写设计时间短、经费预算为满足财政的需要采用工作量计算结果倒算分摊各项费用，严重背离工作实际。特别是矿产勘查项目，上一年工作没有好成果，下一年的预算大幅减少或者项目干脆下马，不符合地质找矿风险高，具有探索性的特点，这种项目管理方式违背地质工作规律。项目工作的周期短、野外工作时间更短，单个项目涉及的面积大，由于经费少，技术人员不可能根据需要配置，项目组也不可能作深入作研究，还要求出大成果，基层工作人员特别是项目负责人压力太大。许多单位实行经济责任制，项目具体实施主体需要通过开拓地质市场反哺计划内（公益性）项目，稍不注意就亏本，项目组考虑得更多的经济上的收支平衡、完成设计工作量，其次才是找矿成果。行业管理者与基层的具体工作人员比较浮躁，好大喜功。生产性任务重，而研究性课题无资金保障，生产与科研未能结合。
    3.由于现有的地调局预算标准工作经费不足，而现有项目实施费用60%以上是人员成本，特别是项目报告编写与成果提升阶段，经费严重不足。当前缺乏完全按市场实际制定的地质工作预算行业标准，地调局的这一标准具有替代行业标准的作用，使得地勘单位在承担地质市场工作中处于被动。公益性地质调查中的工程施工和测试分析这些外协工作和成果编制费用，往往入不敷出，只能调减工作量来应付。
    由于涉及环境保护、租地、青苗赔偿，和安全防范问题，矿产勘查外部环境条件差；由于各单位利益驱使，相关资料收集困难，院级对于基层从项目的人员非但不下拨人头费，还要收取项目管理费，从事公益性地质找矿与区域地质调查的内部环境同样恶劣。
    加之地质市场项目的单价远高于计划内项目（省部公益性地质调查项目），并且其工作难度、工作条件、艰苦程度和技术要求远低于后者。两者经济效益无法同日而语，从而导致技术人员愿意走地质市场而不愿从事艰苦的公益性地质工作。
    实质上，商业性地质工作的收益，有很大的一部份是依靠以往积累的地质资料，靠行业垄断；这也是各地勘单位相互封锁地质资料以保护自身利益的原因所在。地质工作的好坏与项目的成败取决于地质人员的工作经验与对以往资料综合分析的结果。封锁与垄断不利于行业的长远发展，不利于地勘单位的交流与合作。
    4.矿业市场秩序不规范，跑马圈地、炒作矿权的现象广泛存在。尽管矿政管理部门采用了多种防控措施，还是不能杜绝矿业权的炒作。商业性地制勘查秩做序有点乱。由于监管不力，矿业权人往往“以采代探”或弄虚作假，或租借（挂靠）地勘资质，或伪造地质资料，给行业信誉造成极大危害。
    5.九十年代的地质大军分流与前几年矿业市场的虚火以及商业性地勘工作的利益驱使了从事地质找矿的高端人才的流失。这是造成目前我们面临是高端人才溃乏，原创性成果少的根本原因。
    三、突破体制瓶颈，扫清机制障碍，强化行业管理，解决问题方法与建议
针对上述问题，提出以下解决措施：
    1.省级公益地质单位的定位，商业地质工作与公益性地质工作的分体运行涉及到方方面面的利益，这项改革已进行十余年了，问题多多，最终解决有赖于事业单位的改革。但是，国家层面上国土资源大调查专项结束后，应该设立新的专项，保证国家层面上的公益性地质调查、战略性矿产勘查工作投入稳定。在省级层面，我们应该依据全省地勘规划设立财政专项，保证省级公益性地质工作长期稳定投入机制，省级矿产勘查基金应尽早设立并投入实质性的运作之中。在财政资金不足的情况下，可以分清轻重缓急，少安排几个项目，保证资金足额投入，以确保项目成果与质量。生产性项目实施过程中，应安排一定的科研经费，作到产学研的结合，加深研究程度。
    2.公正独立的行业管理机构要尽快建立，这是保证行业发展，实现找矿大突破的最重要手段。计划经济时代，矿政管理部门担当了行业裁判与仲裁机构角色；市场经济时代，政府是市场规则的制定者，担当了执法者的角色。由于政府机构内没有总工，没有专业的技术团队，成立非营利目的的行业协会，是解决政府管理部门退出后的行业管理最有效、最经济的手段。当前行业协会要集中精力解决如下问题（在行业协会未建立之前，矿政管理机构行使行业管理职能不能缺位）：
    （1）制定地勘行业市场定额标准（应分区域制定，因为东部与西部，人员成本大不相同），应以充分的市场调研数据为依据，防止行业内部的恶性竞争。也使得公益性地质工作外协任务经费有据可查。
    （2）建立项目监理专家队伍，不仅对公益性地质工作质量也对商业性矿业勘查投入加强监理，保护行业信誉，加强行业自律。
    （3）组织学术交流，搞好专业培训，搞好地质从业者的继续教育，加强体外循环，拓宽地质业人员的思维与视野，为原创成果的形成创造条件。浙江省内要集中解决构造、变质岩和中生代火山岩研究三个重大课题。
    （4）建立并真正用好管好行业内的专家库，要加强专家库的维护工作。在注册地质师制度尚未建立之前，要建立并保持专家从业记录，防范专家腐败。可试行采用项目成果盲审，改变由项目实施单位聘请评审专家、支付专家评审费的做法，从制度上保证项目成果质量，保证专家独立的判断。
    3.省级矿政管理部门要研究制定好矿业权的退出机制。这个问题要做深入研究。省厅科技管理处室要安排并管理好科研经费，对涉及全省性的重大地质问题开展科技攻关。