节约集约利用国土资源 以资源利用方式的转变促进经济社会发展方式的转变

　　摘 要：本文论述了开展和加强节约集约利用国土资源工作的重大意义、指导思想、战略目标和基本原则。提出要贯彻落实中央领导讲话精神，以改革创新为动力，以科技进步为支撑，着力构建可持续的资源有效供应体系和资源高效利用体系，实行最严格的资源管理制度和最严格的资源节约集约利用制度，以资源管理方式和资源利用方式的转变，推动经济社会发展方式的转变，推动资源节约型、环境友好型社会建设。

　　关键词：资源利用 树立节约 资源管理 发展式转变

　　一、正确认识节约集约利用国土资源的重大意义

　　党中央、国务院非常重视资源问题，对节约集约利用国土资源提出了新要求。2011年8月23日，胡锦涛总书记在中共中央政治局第三十一次集体学习时强调，要落实节约优先战略，以较少的土地资源消耗支撑更大规模的经济增长；坚持经济效益、社会效益、生态效益协调统一，不断提高土地利用效率；提高土地对经济社会发展的保障能力，努力建设资源节约型、环境友好型社会。9月2日，温家宝总理到国土资源部视察工作时提出要大力推进资源节约集约利用，注重资源保护和合理开发。坚持开源与节流并重，把节约放在首位。在做好数量管控的同时，加强质量管理和生态管护，防止过度开采。中央领导同志重要讲话为我们资源管理工作指明了方向。

　　当前，我们正处于资源环境矛盾日益加剧的时期，国土资源面临严峻的形势。一是国土资源总量大，但现有人均耕地少，禀赋差，土地资源与水资源不匹配；石油、天然气、富铁矿、铜等有色金属、钾盐等，其资源禀赋和可供性严重不足。二是快速工业化、城镇化促使我国国土资源消费快速增长，建设用地大量增加，耕地快速减少，人地矛盾突出；煤炭、石油、天然气等能源资源，铁矿石、铜等有色金属需求旺盛。三是粗放式资源开发利用加剧资源储量消耗过快，石油、天然气、铁、铜、铝等重要矿产资源保障程度降低。四是开发利用方式低效粗放，造成资源能源浪费严重。五是资源政策和调控手段不到位，资源管理方式跟不上市场经济转轨的要求。

　　国土资源禀赋不足、消费快速增长的现状，加上粗放式的开发利用方式，以及国际政治环境对我国利用国外资源的约束条件，使我国资源供应和保障程度面临新的挑战。我们必须转变现有的资源理念和资源管理观念，即从单纯的资源供应向提供资源保障和高效集约利用资源并举的转变，全面提高资源保障能力和资源利用水平，来应对日益严峻的复杂困难局面。这也是立足我国基本国情，解决资源环境问题的根本途径。

　　因此，今后一个时期资源管理工作的重点要实现战略转变。要落实节约优先战略，大力推进资源节约集约利用，注重资源保护和合理开发。要坚持开源与节流并重，把节约放在首位。在充分认识资源、环境有限承载力的基础上，把资源高效与循环利用作为建设资源节约型、环境友好型社会的重要途径，以最小的资源消耗来主动调控社会经济发展，提出资源利用创新理念和有效政策措施，彻底改变资源浪费和低效利用，在保护资源的前提下，实现资源的高效开发、综合利用、循环利用和集约利用，为国民经济长期可持续发展和国家安全提供支撑。

　　二、树立节约集约利用国土资源的战略思想和总体方针

　　未来20年及更长时期，我国资源供应和保障程度面临新的挑战。我们必须转变现有的资源理念和资源管理理念，打破“资源无限论”的观念，立足我国基本国情，借鉴国际资源能源管理经验，采用可持续发展理念和贯彻落实科学发展观精神，提出解决资源环境问题的根本途径。

　　（一）指导思想

　　以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，在全社会树立资源能源节约集约利用意识，实施高度节约集约条件下的资源科学保障战略，把握“优化供应、引导需求、永续资源、和谐国土”的战略要求，以改革创新为动力，以科技进步为支撑，着力构建可持续的资源有效供应体系和资源高效利用体系，实行最严格的资源管理制度和最严格的资源节约集约利用制度，以资源管理方式和资源利用方式的转变推动经济发展方式转变，推动资源节约型、环境友好型社会建设，为国民经济长期可持续发展和国家经济安全提供可靠的支撑。

　　（二）总体方针

　　围绕高度节约集约条件下的资源科学保障战略，必须坚持“科学保障，高效利用，优化结构，改善民生”的总体方针。

　　高效利用是缓解资源约束、保障资源供应、实现国土资源可持续发展的根本出路。缓解资源约束，关键是集约高效，减需限需，循环回收，综合利用。把资源节约集约放到经济社会发展的战略高度，实现资源利用方式的战略转变。保障合理需求，限制不合理需求。在全社会树立珍惜资源的理念，树立资源节约意识，倡导资源节约伦理，建设资源节约文明，倡导适度消费、绿色消费、低碳生活。将资源节约和资源忧患意识纳入先进文化、精神文明建设范畴，作为要提倡的社会公德和公共生活准则；在全社会树立节地、节能、节水、节材（矿）的生产方式、生活方式和消费方式。

　　三、建立节约集约利用国土资源的战略目标

　　到本世纪中叶，国土资源调查评价、规划管理、保护和合理利用的现代化水平明显提高，土地和矿产资源利用效率达到国际先进水平，资源利用结构得以明显优化和改善，海洋资源开发利用达到国际先进水平，资源有效供应和高效利用能力显著增强，资源节约型、环境友好型社会全面形成。“永续资源，和谐国土”的战略目标基本实现。资源保障与生态保护有机统一，人地关系和谐协调，国土资源的有效供应、科学配置以及高效、清洁、安全和持续利用全面实现，国土资源对经济社会全面协调可持续发展的保障能力显著提升，较好地满足经济社会发展对国土资源的需求，发挥国土资源对国家经济安全的支撑作用，促进和谐社会建设，推动生态文明发展。

　　在土地资源方面，国家实现全面小康和完成工业化、城镇化，实现保耕地产能、保障粮食安全；保建设用地、保障经济发展；保生态环境、保障土地安全的三大土地资源利用战略目标。在科学发展观的指导下，以协调人地关系为出发点，统筹生活、生产、生态之间的用地，统筹工农之间、城乡之间的用地为重点，构建和谐的人地系统，维护土地健康，确保土地安全。优化土地配置，提高土地利用率、产出率和效率，以土地的可持续利用保证经济社会的可持续发展。

　　在矿产资源方面，建立完善的供需双向调节体系，全面提高矿产资源节约和综合利用水平，构建全球资源供应安全体系，形成区带统筹、协调互动、环境友好的资源产业发展新格局，建成以产权管理为核心的“三资一体”矿政管理新体制，保障经济社会发展总需求和总供给的基本平衡。

　　在能源方面，我国实施节能优先战略的总目标是“供给安全、环境友好、利用高效、经济可靠”。建成节能型生产和消费体系，大幅度降低单位能耗水平，引导能源合理消费，提高终端能源效率(节能) ，建立适应市场经济发展的能源产业和能源管理体制。

　　在水资源方面，在水资源合理配置的思路上，从以行政指令为主向建立水权制度、明晰水资源使用权转变，并充分发挥市场机制在提高水资源利用效率、优化水资源配置格局中的作用，培育和发展水市场，建立“政府宏观调控、准市场运作、社会公众参与”的新型水资源管理体制和机制。

　　在海洋方面，开发海洋资源，维护海洋权益，使我国成为海洋科技先进、海洋经济发达、海洋力量强大的世界一流海洋强国，使海洋成为战略性资源基地，发展战略性新兴产业的重要领域，走向世界的战略通道，维护国家安全的战略前沿，海洋生产总值占国内生产总值10%以上。

　　四、坚持高效和节约集约利用国土资源

　　国土资源高效和集约利用战略，应坚持“科技先导，制度创新”的方针，从科技创新上解决资源高效和集约利用问题，从资源管理模式创新解决资源利用方式问题。

　　（一）坚持科技创新为先导，推进资源利用科技进步

　　坚持科技创新，提高资源利用领域创新能力。树立矿产资源高效利用的观念，强化资源高效利用的政策导向，依靠科技进步推进资源高效节约利用方式的根本转变，不断提高资源利用的经济、社会和生态效益，坚决遏制浪费资源、破坏资源的现象，实现矿产资源的高效利用。坚持自主创新与技术改造相结合。加快关键技术由引进向消化吸收再创新转变，由注重单项技术研究开发向集成创新转变。积极采用先进适用技术，加快技术改造，提高工艺装备水平和产品质量，增加产品品种，降低资源和能源消耗。

　　（二）坚持开源节流并举，把节约放在首位

　　坚持开源节流并举，把节约放在首位，把制度创新和技术创新贯穿于开源节流的全流程。把保障发展放在突出战略地位，优化资源供应方式，创造条件，挖掘潜力，为社会经济发展提供有力支撑。结构节约和技术节约相结合，制度创新和科技创新相结合。坚持资源开发与节约利用相结合。合理开发利用国内国土资源，注重开发国内市场，控制初级产品出口，鼓励深加工产品出口，支持企业“走出去”，大力发展循环经济，提高资源再生利用水平，加强资源节约和综合利用。

　　（三） 坚持供需双向调节，加强需求侧管理

　　优化供应，引导需求。加强需求侧管理，强化资源供应调节，依靠充分挖潜和节约集约、结构优化增强资源的供应能力，通过资源供应结构的优化保障经济增长；加强资源需求调节，有保有压，有保有控；通过采取差异化的供应政策，保障基本民生需求，严控不合理需求，引导需求理性化。

　　（四）坚持宏观调控和市场配置相结合，提高资源配置效率

　　坚持资源统筹配置与综合管理，充分发挥市场配置的基础性作用，从以行政手段为主向发挥行政、法律、经济、技术手段的综合功能方向转变，从微观管理向宏观调控方向转变，完善国土资源参与宏观调控的政策体系，以资源配置效率的提高推动资源利用水平的提高。坚持控制总量与优化布局相结合。根据能源、资源、环境、市场等条件，严格控制产能扩张，加快淘汰落后产能，推动上下游企业重组，支持在具有资源、能源优势的中西部地区发展深加工，优化产业布局。

　　五、以资源利用方式转变促进经济发展方式转变

　　当前资源利用方式、资源配置方式和资源管理模式互不衔接，国土资源管理急需实行战略转变。国土资源管理必须实现向综合管理、双向调节、复合调控方向的战略转变，实现从单一资源向资源系统、从资源专业管理向资源综合管理的战略转变，从直接资源计划管理向间接资源需求引导转变，从资源管制型管理向社会服务型管理转变，实现资源数量保障、质量保证和生态保护的统一，实现资源、资产和资本管理的统一，实现区域、产业、空间、城乡布局优化，实现资源环境协调，实现资源和经济社会发展协调，以资源管理为抓手促进经济发展方式转变。

　　而解决当前和未来一段时期国土资源可持续发展问题的前提是实行国土资源利用方式的战略转变。这是从供应管理为主向供应管理和需求管理相结合方向转变，调整资源的利用方式，破解资源、经济双向制约难题的重要途径。

　　（一）解决资源可持续利用问题关键是高效和集约利用国土资源

　　1.解决现阶段土地问题的关键是全面地集约利用土地、提高土地利用效率

　　鉴于现阶段我国土地资源稀缺性已大大增强，土地利用的主要矛盾是土地资源的供需矛盾，现阶段的土地问题是有限的土地资源供给不能满足各部门日益增长的土地需求的问题，以我国的土地资源禀赋，必须转变土地利用方式，改粗放利用为集约利用，在集约利用土地的基础上提高土地利用效率，才能统筹协调各部门土的需求，解决部门之间争地的矛盾。

　　首先耕地的利用已经提供了很好的佐证。从1980年到2008年尽管耕地面积减少了1.9亿亩，但通过增加土地上资金和技术投入，集约利用土地，仍然保有5亿吨粮食的生产能力，保证了国家的粮食安全。耕地的利用还说明保护耕地质量、提高单产，对于保障粮食安全，比保护耕地面积更重要。同时，对于建设用地，相对于二、三产业和城镇发展的需求，解决土地粗放利用和浪费的问题最为重要。因此，不应当仅着眼于控制建设用地总量（控制过紧会抑制经济发展），而应当大力推行建设用地集约利用，杜绝粗放利用和浪费。在产业结构上，应当控制工业和开发区用地，放宽住宅用地，发展第三产业，在同样的GDP产出下，服务业用地要比工矿用地少得多。在区域结构上，建设用地应当偏重于向农村人口流动集中的地区分配，并且合理调控城镇工矿用地增长规模和时序，控制城镇工矿用地过快扩张，重点保障与地区资源环境条件相适应的主导产业用地，优化工矿用地结构和布局，降低人均城镇工矿用地水平，促进产业结构升级是未来相当长时间的重要战略任务。对环境保护和建设亦然，为防治各类形式的土地退化也需要提高利用土地技术，改变土地粗放利用方式，提高各类用地的生态效益，而不是无限制地扩大“生态用地”面积。

　　未来节约利用土地的关键就是除了不能继续加大村庄用地分配，控制农村住宅用地数量外，随着城市化进程，让农民向城市固定和永久地转移，将人口减少的村庄逐步地撤村，使土地整理和复垦出来。促进农村居民点用地节约集约利用，对于保护耕地资源、优化城乡用地结构及农村居民点的布局、积极推进社会主义新农村建设都具有重要的现实意义。同时，居民的城乡两栖率、农村人口的代际萎缩率、农村土地的整理、城镇居民住宅的多套率、城乡人口居住别墅的比率、城乡居民居住面积等，对耕地占用的多少至关重要。因此，关键要控制两栖率、农村居民的居住面积、城镇居民的住宅多套率、别墅居住比率，尽快撤村并村，整理出土地，才能有效地保护现有的耕地存量。

　　2.解决矿产资源保障问题的关键是高效和集约利用、综合利用矿产资源

　　一是我国矿产资源禀赋“三多、三少”的特点决定必须高效和集约利用、综合利用矿产资源，提高资源能源利用效率。我国矿产资源一是小型矿床多，大型矿床少。截至目前，全国查明资源储量可供开发利用的矿床中，平均每10个矿床中有1个大型、2个中型、7个小型及以下。二是贫矿床多，富矿床少。石油除少数高产油田外，大多是低产贫矿；铁矿平均品位仅为33%，富铁资源只占1.9%；锰矿平均品位仅为22%，大多数是较难选的碳酸锰矿；铜矿平均品位仅为0.87%；磷矿平均品位仅为17%。三是共生、伴生矿床多，单一矿床少。我国有80多种矿产主要是共、伴生矿床，其中以金属矿产最为普遍，如内蒙古白云鄂博铁铌稀土矿床、甘肃金川铜镍矿、四川攀枝花钒钛磁铁矿、广东大宝多金属矿、云南个旧锡矿等，都是有名的组分复杂的共生、伴生金属矿床。我国矿产资源的这些特点要求要高效和集约利用、综合利用矿产资源，才能充分开发利用矿产资源，提高资源能源利用效率。

　　二是我国矿业的集约化及现代化程度仍然偏低，开采技术方法比较落后，矿产资源的破坏浪费相当严重。必须认真贯彻“在保护中开发、在开发中保护”的方针，对矿产资源实行综合勘查、综合开发和综合利用，鼓励和促进矿山的规模开发和清洁生产，淘汰落后、分散的采矿能力，提高矿山回采率、选冶回收率和综合利用率，扩大矿产资源有效供给来源。

　　三是转变经济增长方式，建设资源节约型社会必然要求高效和集约利用、综合利用矿产资源，提高资源能源利用效率。长期以来，我国的经济增长和社会发展基本建立在高消耗、高污染、低效益的粗放扩张型发展模式上，事实证明，这是一种不可持续的发展模式。必须实现经济增长方式从粗放型向集约型转变，把节约能源资源作为一项基本国策，建设资源节约型及环境友好型社会。必须在矿产资源勘查、开发、利用的全过程和整个矿业领域，推进清洁生产，发展循环经济，提高矿产资源的利用效率，限制高耗能、低附加值的资源密集型产品的生产、消费和出口，促进我国经济社会又好又快发展。

　　3.高效和集约利用国土资源必须实行国土资源市场配置

　　高效和集约利用土地必须实行土地资源市场配置。集约利用土地，从微观经济角度来讲，是通过增加单位面积土地上劳力、资金、技术等要素投入来提高土地利用效率，即通过要素替代来节约土地。这是企业经营中的生产要素组合问题。企业采用什么样的要素组合，取决于土地与其他生产要素的相对成本。土地成本低，就多用土地，粗放利用土地；土地成本高，则少用、集约利用土地。纵观土地利用的实际情况也是如此：大凡土地粗放利用都是土地低成本供给造成的。

　　不同行业，同一行业而不同规模、不同工艺水平的企业有不同的土地要求，需要不同的要素组合方式，即便同是集约利用土地，其用地量亦不相同。只有企业经营者根据各种要素的相对成本自主决策，才能确定其最佳的要素组合方式。政府不可能对每个企业的要素组合方式进行评价和监督，代替企业进行最佳要素组合决策；最佳要素组合决策是企业经营自己的事，政府不应直接干预。目前我们用计划经济的办法，制定各种用地定额、投资强度准入标准等来管、卡、压，企图压出一个土地集约利用，将是事倍功半。政府只能通过能真实反映土地稀缺程度的土地价格来影响、促使企业做出节约土地的要素组合决策。因此土地资源必须实行市场配置。

　　从宏观经济角度来讲，由于产业结构是在不断变化、不断升级，不同产业部门的资金投入和土地需求也随时变化，而且在市场经济条件下，这些变化具有很大不确定性，任何规划师都不可能准确了解这些变化，订出切合实际的土地供应计划、规划。只有在市场上通过地租、地价涨落，才能灵活地反映各部门用地供需情况，并通过地价的调控，调节各部门和企业的用地需求，达到合适的土地利用比例结构。只有通过土地市场的价格杠杆，才能将企业按照其付租能力大小配置到相应区位地租的地段上去，从而优化土地利用的空间结构。有一个合理的土地利用比例结构和空间结构，才能提高社会总体的土地利用效率和经济效率，因此土地资源必须实行市场配置。

　　目前我们一直企图用计划配置的办法，一竿子插到底，由政府来决定每块土地的用途，来达到优化土地利用比例结构和空间结构的目的。但是政府既不了解企业和部门的用地需求，也不了解土地的区位优势，甚至连土地利用的基数都没有弄清楚，结果当然是事与愿违。迄今，所有编制的土地利用规划或计划都说明了计划配置失灵的事实，所以，土地资源必须实行市场配置。

　　当然，市场配置土地资源也有其局限性，有其做不到、做不好的地方，需要国家宏观调控；但应该是在市场配置的基础上，调控市场做不到、做不好的事情，而不能像现在这样以宏观调控之名，行计划配置之实，更加强化计划配置。因此，要集约利用土地必须改土地资源计划配置为市场配置。这是土地管理制度改革的核心。

　　高效和集约利用矿产资源必须实行矿产资源市场配置。我国社会主义市场经济的发展需要合理有效配置矿产资源，通过建立健全矿业权交易制度，利用矿业权市场，配置矿产资源，很大程度上保障了国民经济的快速发展。目前我国矿业权市场可以概括为垄断竞争性市场，一级市场的垄断经营在市场的初步发育阶段保证市场发展的稳定性，二级市场的竞争取得方式保证市场发展的活力和深入。在我国，应该说矿业权二级市场才是真正意义上的自由流转的矿业权市场。

　　经过10年的不断探索发展，各地建立了矿业权交易平台，不少省份建立了矿业权交易中心或其他有形矿业权市场，矿业权评估、储量评审等中介机构相应建立，以矿业权管理为核心的矿业权交易制度基本形成，矿业权市场基本建立。全国矿业权出让转让宗数和价款不断攀升，共建立100余家矿业权评估机构，设立了中央地质勘查基金，积极推进矿业权有偿取得的“双轨制”改革，开展整顿规范矿产资源开发秩序专项活动，矿业权市场建设取得明显成效。

　　矿业权市场是市场化配置矿产资源的主要场所，政府应该对逐步成熟的矿业权市场进一步改革和完善，将改革重点放在矿业权交易的法律制度、矿业权交易规则、矿业风险勘查资本市场的培育、中介机构的规范和完善等方面，增强政府矿产资源宏观调控能力，实现资源市场化配置，理清产权收益分配，创新矿产资源管理的新制度、新机制等。

　　水市场是市场化配置水资源的有效途径。开放水务市场，建立适应市场需要的水务企业制度。城市供水是一种经济活动、一项产业，应该遵循经济规律，对水的供给实行企业化经营和市场化运作。不仅改变政府对水务企业的直接控制，实行政企分开，开放水务企业投资市场，实行投资主体多元化，形成水务市场竞争格局，并且完善水务企业内部经营管理体制，建立与完善公司制治理结构。国家在保证法定取水权和基本生态用水的前提下，对经营性水权出让可采取拍卖、竞标等形式引导各市场主体参与水资源的开发利用。

　　（二）土地管理从单一的资源保护目标向保障发展、保护环境等多重目标转变

　　1.实现“在集约利用土地的基础上，保发展，保资源，保环境”（三保一基础）的战略转变

　　党的十七大后，“严格保护耕地，严格控制建设用地”的一保一控双严战略转变为“保障发展，保护资源”的双保战略；2008年为应对国际金融危机，又提出“保增长，保（耕地）红线”的双保战略。而我国工业化、城镇化都已进入快速发展阶段，建设用地需求剧增；为应对大面积的环境污染和气候变化，今后的土地资源利用战略应重视保护环境，同时更好地协调农业和林业争地的矛盾，为此，需要调整土地利用战略，将“严格保护耕地，严格控制建设用地”（一保一控）的战略和“保障发展，保护资源”的双保战略，转变为“在集约利用土地的基础上，保发展，保资源，保环境”（三保一基础）的土地资源利用战略。

　　2.多管齐下，提高耕地质量，实现耕地数量保护与耕地生产能力提高并重的耕地资源保护战略转变

　　在大力推行土地整理、开发和复垦，控制和节约建设用地，保持现有的耕地面积的同时，应努力增加物质和技术投入以提高耕地质量和单产，并采取有效的政策举措。

　　首先，高度重视土地污染问题，完善环境评价制度。通过发展生产有机肥，推广有机食品生产和绿色食品生产，积极推广使用低毒农药和优质化肥，限制使用高毒性、高残留农药，降低重金属通过农产品进入食物链的风险。

　　其次，转变传统粮食供给观念，提高非主产区食物供给能力，妥善协调土地利用供需矛盾。从区域平衡发展的角度，粮食非主产区应转变“主销区”的观念，承担相应的粮食生产任务。一方面，基于过去的农业基础切实保护基本农田，稳定粮食播种面积，确立粮食生产在农业结构中的核心地位，防止粮食播种面积在结构调整中过速过多地流失；另一方面，加强农田水利基础设施建设，提高非主产区的食物自给能力，降低食物消费需求风险。

　　再次，加大工业反哺农业政策的力度，防止农地抛荒现象，从多方面缓解城市化发展和从事粮食生产机会成本较高带来的对粮食生产发展的负面影响。如积极推进土地适度规模经营和粮食产业化经营，强化农业公共品和公共服务、降低单位产出成本，增加粮食生产投入，提高耕地质量和产量。

　　最后，改变强调数量为主的占补平衡观念，代以新补耕地数量、产量不低于占用耕地数量、产量的双向衡量标准。在没有相当产出补足耕地的地区，使耕地占用单位承担新开耕地改造义务，提高耕地占用成本。

　　3.实现差异化的区域土地利用战略的转变

　　分析表明，我国不同区域经济发展和土地利用变化存在较大差异。近年来，饲料用粮和工业用粮持续增长，食物消费需求区域差异明显。同一土地利用类型对社会经济发展的作用具有区域差异，经济发达地区的土地利用将面临着产业结构、发展模式调整的巨大挑战。通过对土地利用所造成的全国土地生态资产变化、土地能值变化以及土地生态安全状况进行综合分析表明，我国土地的自然生态服务功能价值显著下降，不同区域差异明显，西部地区是我国生态资产的主要贡献区，东部地区是受益区，东、中、西部地区土地生态安全程度具有显著差异。由此可见，急需制定和实施差异化的区域土地利用战略。诸如制订国家尺度土地生态补偿分区方案，实施区域生态补偿，维护生态安全极为迫切，可利用生态指标进行土地资源宏观调控，以此提高东部地区建设用地利用效率和控制区域建设用地总量。需进一步转变传统粮食供给观念，提高非主产区食物供给能力，加强粮食主产区建设，妥善协调土地利用供需矛盾。

　　（三）矿政管理从资源保护和合理利用向资源保障和高效利用战略转变

　　1.从大宗金属矿产向稀有、稀散、稀土矿产和非金属矿产战略转变

　　一是矿产资源勘查开发的战略重点从大宗短缺矿产转向稀有、稀散、稀土矿产。二是注重发展新能源、低碳经济、新兴产业用的战略矿产，包括碳捕集和碳减排用的矿产，新能源用的重要战略矿产，新兴技术、新兴产业所用的矿产。特别是稀土、伟晶岩中的一些稀有、稀散矿产，如铌、钽、钍等。三是高度重视发展新资源经济。四是解决一些重大的矿产—能源复合型的问题。五是大力发展非金属产业，这是工业化发展到一定水平的重要标志。六是重视非常规新能源资源和非传统矿产资源的开发利用。

　　2.从单一资源开发利用向矿产资源综合利用战略转变，发展矿业循环经济和绿色矿业

　　一是加强矿产资源综合勘查、综合评价，发展综合选冶技术，最大限度地利用可开发的矿产资源。二是努力实行产业循环化、布局合理化、矿山生态化，从传统生产模式向清洁生产模式的根本性转变，使资源、产业、生态之间的关系更协调，从传统开发优质“一次资源”向开发“二次资源”延伸，发展“都市矿业”。 三是从传统型矿业向新型无害化绿色矿业转变，实现合理承载下的绿色开发，实现低碳经济理念下的资源替代。

　　3.从单纯保障矿产资源供应向保障国家资源、能源、经济安全转变

　　一是从矿产资源管理向资源、资产、资本并重转变。实现矿产品市场、矿业权市场、矿业资本市场的耦合联动。实现资本运营下的矿产资源配置的优化。建立健全矿产资源开发补偿机制及合理的利益衡平机制。二是从供应管理向供应管理和需求管理相结合转变。将矿产资源供应作为引导经济结构调整和经济增长方式转变的抓手，实现矿产资源的高效合理利用。三是资源保障体制从国家保障体制向社会保障体制转变。

　　（四）水资源管理从工程建设和工程管理为主导向资源管理和环境保护为主导转变

　　1.从无节制地开发利用水资源观念向可持续利用水资源观念转变

　　从片面强调满足当地和当前经济社会发展对水资源的需求，不重视水资源过度开发对其他区域和整个流域的影响以及对生态环境和子孙后代的影响，而导致水资源枯竭、水环境恶化，开发利用难以为继，转变为着眼于水资源可持续利用，合理调节水资源需求，合理控制水资源开发利用程度。

　　2.从注重水资源的开发、利用、治理的目标向统筹水资源开发、利用、治理、配置、节约和保护的目标转变

　　从侧重于水资源的开发、利用、治理的发展目标，而对水资源的配置、集约、保护不够，向统筹水资源的合理开发、高效利用、综合治理、优化配置、科学管理、厉行节约和严格保护的发展目标转变，以水资源可持续利用保障经济社会可持续发展。

　　3.从只注重水资源开发、利用、治理的单项工程建设向以流域为单元的水资源合理配置、高效利用和有效保护转变

　　从计划经济和工程水利的时代只注重水资源开发、利用、治理的单项工程建设，忽视流域性的宏观规划、单项工程间的合理布局和科学的调度管理，更忽视流域性的水资源合理配置、高效利用和有效保护，向以资源环境管理为重点，针对不同流域水问题的特点，因地制宜、因时制宜地综合采取法律、行政、经济、工程、技术手段等措施，统筹考虑水资源的全面规划、合理开发、优化配置、高效利用和有效保护转变，充分发挥多种措施的优势，达到最佳的综合效益。