当前土地利用过程中存在的问题与对策

　　土地节约集约利用问题由于土地资源的不可再生性和经济发展对土地的不断需求而一直备受关注，成为政府、学界、科研机构等研究的对象。从当前的研究成果看，的确取得了一定的成效，为政府决策提供了帮助，一定程度上缓解了土地的供需矛盾。但是，经济的快速发展仍不停的刺激着这一矛盾，导致矛盾的激化程度远大于当前的措施所能收到的成效。各地仍在最大程度的争取建设用地指标来满足地方经济发展的需求，部分地方政府甚至冒着被约谈问责的风险让一些项目落地，导致土地违法用地现象愈演愈烈。国土资源部门作为查处违法用地案件的主体，在受上级国土资源部门垂直管理的同时，也依赖于地方政府，导致查处土地违法案件时受到重重阻力，最终结果是一些案件有始无终，问题依然存在。

　　一、当前土地利用过程中存在的问题

　　规划问题

　　我国地方的土地利用总体规划一般为20年，在实际中根据地方的发展需要，可以进行一定程度的调整。虽然规划的调整需要一定的审批权限，地方政府往往在此权限内通过调整规划来解决一些问题。如某项目用地占用基本农田，地方可以通过土地利用规划调整，将项目占用的基本农田调整成为一般农田，使该项目占用的土地的转用审批在地方政府审批权限内，将其他地方的一般农田调整为基本农田。等其他项目需要用地时，再通过类似的方法进行调整。如此反复，最终导致基本农田质量严重下降，大量良田被用于开发建设。

　　征地问题

　　征地主要指国家出于公共利益的需要，按照法定程序强制征用农民集体所有土地，并根据补偿标准一次性给予被征地者一定的货币补偿，有的还必须按照要求进行必要的就业安置。征地的程序一般是先进行农用地转用和土地征收申请，待有批准权限的政府机关按分配的指标批准后逐步征收。但在实际操作时，由于指标受限，地方政府的征地申请和实际的征收往往分开进行，即进行土地征收的申请、完善土地征收手续的同时按自己的计划进行征地，如此导致批准的建设用地和实际征收的部分不能一致。这样，一方面真正批回的建设用地不一定能够及时得到征收和利用，导致了土地的闲置；另一方面未批回的土地可能已经使用，导致违法用地。

　　土地供应问题

　　由土地供应引起的土地利用率偏低问题主要集中在两个原因，一是集体土地在转用征收后不能够及时拆迁安置，导致土地不能及时达到供应条件；二是未到达供地条件 既进行供地，导致土地供应过后因未达供应条件不能及时开工建设，导致闲置土地的产生。第一种情况的产生多是因为上文中提到的土地征收的审批和实际征收的分离导致。第二种情况是由于地方政府违规操作，急于供地，将不符合供地条件的土地供给项目单位，项目单位取得土地后很长一段时间不能够进行开工建设，导致土地的闲置。这种闲置的土地往往是由于政府的原因导致的，故不存在收取闲置费和收回重新供应的问题，这又进一步加剧了土地的闲置。

　　违法用地问题

　　违法用地查处问题是土地日常管理中很重要的部分，但地方政府为了地方经济发展，可能在此问题上进行博弈，特别是在国土资源部年度土地卫片执法检查时大做文章。土地卫片执法检查时，通过卫星监测到的违法用地中，有相当一部分是重点项目用地，这些重点项目违法用地直接影响着全市甚至全省的违法用地比例。为降低土地违法比例，有审批权限的机关会分配一定的指标用于批准重点项目用地。部分地方往往借此机会违法占地开工重点项目，等待上级部门卫片执法时予以解决。由于建设用地指标有限，解决了重点项目用地，正常报批的非重点项目便缺乏指标，无法批准，如此导致了“不违法、不批准”的恶性循环。

　　二、改进措施和建议

　　（一）严格制定规划

　　在美国，大多数城市都设计有50年以上的总体规划，具体规划做得十分详细，花费的时间也相对较长，过程特别复杂。规划一旦确定后，很难随意更改。尽管城市规划不轻易决策，但一旦作出了决策，执行的效率则很高。目前，美国许多城市还在执行上世纪20年代制定的规划。土地规划作为其中的一部分，同样详细和严谨，难以更改。我国在土地利用总体规划制定时，可以效仿美国，结合城市规划进行详细论证和制定，做到土地利用，规划先行。虽然当前我国的土地利用总体规划制定时也通过了复杂的论证和相关部门的审批，但实际按规划推行的力度却有待提高。相关部门在土地利用规划调整方面应进一步加强审核和论证，尽量保持土地能够按照既定的规划使用。

　　（二）加大批后监管

　　为防止土地征收审批和实际征收相分离导致的土地闲置和土地违法现象，国土部门应严格落实批后监管制度。国土资源部土地监管平台已经建立和投入使用，但在基层，土地批后监管多数还流于形式。基层部门多数不能按照实际上报土地征收情况，导致批后监管信息失实。批后监管的落实不能仅限于基层的上报，相关部分应当加大对批准征收的土地通过技术手段进行监管，可以借鉴土地卫片执法监管违法用地的模式，真正落实批后监管，促使已经批准的新增建设用地及时得到利用，降低土地闲置率。

　　（三）监督土地供应

　　土地供应作为土地管理的重要环节，近年来正逐步趋于规范，从供应的电子审批到在线供应，一直在不断进步。但同时，当前的供应也存在一些负面的问题。以土地出让为例，土地出让合同的签订意在约束出让方和受让方的责任和义务，在实际操作过程中，却不能完全按照合同的约定执行，由此引发一些问题。如工业用地中要求的“三通一平”，实际供地时由于拆迁进度等原因，地方政府可能不能够做到，同时项目单位急于取得土地，这样导致了合同约定条款和实际状况不完全一致，但仍然完成了土地的供应。这种供应的后果是土地在供应后项目单位不能按合同约定时间开工，导致土地闲置，而当前土地闲置相关规定中，政府原因导致的闲置不能够收取闲置费或依法收回，由此导致土地进一步闲置，无人承担责任的局面。因此，土地的供应过程需要严格审批，实地考察供地条件，对不满足供应条件的，待条件满足后再予以考虑。建立供应后期监管制度，对已供应的土地按照土地出让合同约定开竣工进度实行跟踪督促。由此降低政府原因导致的土地闲置，节约集约用地。

　　（四）完善政策引导

　　鉴于重点项目对地方发展的作用，基层国土部门对重点项目违法用地查处中存在一定的难度，省、市级国土资源部门应协助基层国土部门对重点项目违法用地的查处，而非占用正常的建设用地指标将其合法化。省、市国土资源部门应选取一定比例的违法重点项目进行直接查处，彻底打压重点项目违法用地行为，树立正确的政策导向。同时，基层国土部门应建立坚持“日查日报，露头就打”的土地执法动态巡查机制，避免新的乱圈乱占现象出现。通过加大巡查宣传力度、确保巡查到位、落实联合执法、建立巡查台帐等多种方式相结合，对各类违法用地行为切实做到早发现、早制止、早处理。

　　总之，地方政府为促进经济发展，往往会想尽办法加快土地的报批和供应，再加上基础部门需要完成目标任务等原因，难免会出现一些问题，这些问题从一定程度上加剧了土地的闲置和浪费，不利于节约集约用地。因此，具有权限的国土资源部门在土地报批、供应、后期监管方面应严格管理，树立正确的政策导向，减少因政府原因导致的土地闲置，促进节约集约用地。

   （作者：西安航空基地管委会 马云峰 尹磊）